TSJ Regiones - Decisión

LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA
REGIÓN CAPITAL

Recibido mediante distribución y proveniente del Juzgado Cuarto Superior del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el cual en fecha dieciocho (18) de abril del año dos mil siete (2007), se declaró incompetente y declinó la competencia en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, ejercido conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente solicitud de suspensión de efectos interpuesto por el abogado en ejercicio de este domicilio PEDRO JOSÉ URIOLA, inscrito en el Inpreabogado No. 361, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Empresa Constructora JEMYNEM C.A., domiciliada en Caracas, originalmente inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, bajo el Nro. 38, Tomo 86-A-Pro de fecha 07 de julio de 2003 y cuya última reforma estatutaria fue inscrita por ante la mencionada Oficina de Registro Mercantil Primero en fecha 14 de junio de 2005, bajo el Nro. 52, Tomo 81-A-Pro, contra la Providencia Administrativa Nro. RJUS-002-2006, de fecha 24 de enero de 2006, dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

Este Juzgado en fecha veinticuatro (24) de abril de dos mil siete (2007), dictó auto mediante el cual asumió la competencia y se avocó al conocimiento de la misma y ordenó la notificación mediante oficios a los ciudadanos Procurador General de la República, Fiscal General de la República y mediante boleta a la Empresa Constructora JEMYNEM C.A., en la persona de su representante legal, para lo cual se requirieron fotostatos del recurso y de todos los anexos a la misma, para que previa su certificación fueran acompañados a los citados Oficios.

Por la Fiscalía General de la República actuó la abogada MARIELBA DEL CARMEN ESCOBAR MARTINEZ, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 16.770, en su carácter de Fiscal Trigésimo Tercera del Ministerio Público a Nivel Nacional, con Competencia en materia Contencioso-Administrativo y Contencioso Especial Inquilinario.

En fecha doce (12) de julio de dos mil siete (2007), comparece el ciudadano Alguacil de este Tribunal y consignó en un (01) folio útil, copia del Oficio Nro. 07-0733, recibido por la Fiscalía General de la República. Asimismo consignó en un (01) folio útil, copia del Oficio Nro. 07-0732, recibido por el Procuraduría General de la República y boleta de notificación dirigida a la empresa Constructora JEMYNEM C.A.

En fecha trece (13) de agosto de dos mil siete (2007), se fijó el acto de informe que se realizó en fecha tres (03) de octubre de dos mil siete (2007).

En fecha siete (07) de noviembre de dos mil siete (2007) se dijo “VISTOS”.

I
ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDANTE

Que el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales dictó el acto administrativo contentivo de la decisión del Recurso Jerárquico de fecha 24 de enero de 2006, ratificando la Providencia Administrativa No. US-DCV-003-2005 del 20 de diciembre de 2005, que impuso la sanción de multa, aun cuando su representada consignó documento constitutivo de fianza por parte de la compañía aseguradora “Seguros Premier, C.A.,” que garantiza a favor del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales el pago de la multa impuesta hasta la suma de sesenta y ocho millones seiscientos ochenta mil bolívares (Bs. 68.680.000,00) mientras se juzga en forma definitiva el acto recurrido.

Que “(…) es observable que mientras exista la fianza constituida por Seguros Premier C.A., a favor del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, debe mantenerse suspendida la ejecución y todos sus efectos de la decisión administrativa de fecha 24 de enero de 2006, hasta el pronunciamiento definitivo del fondo en este caso, porque de lo contrario esa ejecución va en desmedro del debido proceso y del derecho a la defensa de mi patrocinada, infligiéndose, así, esos derechos y garantías constitucionales”.

Que “En horas de la mañana, aproximadamente a las 10 a.m., del día 21 de septiembre de 2005, el Técnico de Higiene y Seguridad en el Trabajo Rafael Rodríguez, adscrito a la DIRESAT Distrito Capital, Vargas y Miranda, se trasladó a la Unidad Educativa Nacional Gran Colombia, ubicada en el Edificio Venezuela, Urbanización Prado de María, Parroquia Santa Rosalía, Municipio Libertador del Distrito Capital para realizar una inspección en la empresa Constructora Jemynem C.A., que efectuaba actividades propias de su objeto en dicho lugar. Aduce el funcionario referido que le fue impedido el acceso a las instalaciones de la mencionada Unidad Educativa por el señor Engels Merchán quien lo atendió al momento de su llegada. En esa misma fecha presentó a la Unidad de Sanciones ‘Informe de Propuesta de Sanción’”.

Que “En fecha 23 de septiembre de 2005, el ciudadano Dámaso Tesorero como Director (E) de la DIRESAT libró oficio al cual anexa acta de sanción sin fecha y otros documentos con relación al procedimiento de multa iniciado por la Unidad de Sanciones en contra de ‘Constructora Jemynem C.A.’, en el que se refiere al acta sin fecha suscrito por el Jefe de la Unidad de Sanciones se ‘sugiere’ una multa montante a la cantidad de trescientos veintidós millones de bolívares (Bs. 322.000.000,00) por las siguientes infracciones presuntamente cometidas: “Primero: Impedimento de la actuación de Inspección del funcionario de INPSASEL, Técnico en Higiene y Seguridad en el Trabajo, T.S.U., Rafael Rodríguez, antes identificado, prevista en el artículo 120 numeral 19 de la LOPCYMAT; Segundo: No proveer de equipos de protección personal adecuados a las condiciones de trabajo, previstas en el artículo 119 numeral 14 de la LOPCYMAT; Tercero: Inexistencia del Comité de Seguridad y Salud Laboral prevista en el artículo 120 numeral 10 de la LOPCYMAT”.

Que en esa misma fecha 23 de septiembre de 2005, fue notificada su representada del procedimiento sancionatorio iniciado en su contra, y el 05 de octubre presentó escrito de descargo.

Que se han aplicado en forma desmedida las sanciones establecidas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, constituyendo una confiscación, con lo cual se viola el artículo 116 Constitucional, y esa actuación del INPSASEL conduce a privar a la Empresa de sus bienes y aplicárselos al Instituto.

Que antes de iniciarse el procedimiento sancionatorio el Instituto pudo aplicar lo dispuesto en el artículo 123 de la LOPCYMAT, es decir, advertir y aconsejar al empleador por una sola vez antes de iniciar el procedimiento.

Que la inspección se pudo haber realizado si el funcionario hubiese solicitado el apoyo de la fuerza pública, como lo establece el artículo 136 de la LOPCYMAT, por lo que interpreta que el funcionario no quiso realizar la inspección a la cual estaba obligado, ya que hizo caso omiso a su persuasión por una parte, y por la otra no buscó el apoyo de la fuerza pública. Además alegó que no consta que el funcionario y su acompañante hayan presentado credenciales identificatorias a los encargados de la obra.

Que “(…) el acto impugnado emanado del Presidente del INPSASEL que conlleva como resultante una sanción pecuniaria en contra de mi representada ni siquiera determina cuáles son los fundamentos legales de la sanción y el monto de la misma, puesto que se pretende que al confirmar el acto dictado por la primera instancia administrativa basta con ello, sin hacer las especificaciones de la relación normativa con los hechos que deriven la consecuencia sancionatoria (…)”.

II
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

Que “(…) de acuerdo a lo expuesto por la recurrente y del análisis efectuado por esta Representación Fiscal al expediente administrativo y el acto recurrido, se observa que la DIRESAT ordenó la apertura del procedimiento sancionatorio a raíz de la negativa del representante de la empresa ‘Constructora Jemynem C.A.’, de dar acceso a un funcionario de inspección adscrito a la DIRESAT, a las obras que estaban realizando en el Colegio La Gran Colombia, para verificar si la empresa cumplía con las condiciones de higiene y seguridad requeridas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en lo adelante Lopcymat, hecho ocurrido el 21-09-05, siendo que el representante de la empresa alegó que el funcionario no se identificó como tal por lo que no se le permitió el acceso”.

Que “(…) se observa que en fecha 12-08-05 se apertura el procedimiento de inspección según orden de trabajo 1347, en virtud de solicitud efectuada por el ciudadano Danny Reyes, y en fecha 21-09-05 el técnico de higiene y seguridad Rafael Rodríguez se trasladó a efectuar la inspección siendo que no se le permitió el acceso las instalaciones a pesar de advertir al representante de la constructora de las sanciones que traería su negativa de permitir el acceso a inspeccionar si las obras cumplían con las condiciones de higiene y seguridad, pero dejó constancia, desde afuera, que los trabajadores no portaban equipos de protección, por lo que en esa misma fecha presentó propuesta de sanción, mediante informe, de conformidad con el artículo 136 Lopcymat, la cual contenía los siguientes puntos: Primero: impedimento de la actuación de inspección del funcionario, en violación del artículo 120.19 Lopcymat, que contempla la sanción correspondiente a 100 unidades tributarias por cada trabajador expuesto. Segundo: No proveer equipos de protección personal adecuados a las condiciones de trabajo, lo cual constató desde la entrada de la edificación, en violación del artículo 62.3 de la Lopcymat y propone la sanción contenida en el artículo 119.14 ejusdem, correspondiente a 75 unidades tributarias por cada trabajador expuesto. Tercero: inexistencia del Comité de Seguridad y Salud Laboral, en violación del artículo 46 de la Ley en cuestión, y le corresponde como sanción 100 unidades tributarias por cada trabajador expuesto”.

Que “Asimismo riela en las actas un acta sin fecha emanada de la DIRESAT donde acuerda iniciar el Procedimiento de Multa y ordena enviar copia del acta y demás actuaciones a la Constructora Jemynem, la cual es notificada el 23-09-05 y en consecuencia en fecha 05-10-05 presenta escrito de alegatos, donde expresa, entre otras cosas, que en la empresa laboran 16 trabajadores permanentes y que no le permitió la entrada porque no presentó sus credenciales, ‘diciéndose funcionario del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales’, y presentó como prueba varios justificativos de testigos, evacuados el 04-10-05, donde sus propios trabajadores, daban fe que la empresa si cumplía con las condiciones de higiene y seguridad (…)”.

Que “En fecha 06-10-05 se abrió el lapso probatorio de 8 días, lapso en el cual la empresa no promovió prueba alguna, y en fecha 23-11-05 la empresa consignó la nómina de trabajadores que prestan sus servicios en la misma, y de esta manera en fecha 20-12-05 la DIRESAT dicta Providencia Administrativa objeto de impugnación”.

Que “(…) la precitada Dirección dio cumplimiento al procedimiento establecido en la ley sobre la materia, se iniciaron los procedimientos conforme a la ley, se notificó debidamente a la empresa, hoy recurrente, presentó sus alegatos y documentos que consideró pertinentes, se abrió a pruebas dentro de los lapsos para ello, siendo que no hizo uso del mismo, participó en todo el procedimiento hasta su terminación, interpuso incluso el recurso jerárquico ante el Presidente del Instituto por lo que no observó violación del derecho a la defensa de la recurrente en la tramitación y sustanciación del expediente administrativo”

Que “(…) al revisar la providencia recurrida se observó que la DIRESAT basó su decisión en el hecho de que la empresa no permitió el acceso del funcionario de Inpsasel a las instalaciones a fin de verificar si cumplía con las condiciones de higiene y seguridad de los trabajadores toda vez que no se identificó, pero si se observa la declaración del representante de la empresa, ciertamente reconoce que se identificó como funcionario del Inpsasel, ya que textualmente reconoce: ‘diciéndose funcionario del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales’, condición de funcionario que no logró desvirtuar a través de prueba alguna, y por ende considera esta representación del Ministerio Público que la decisión y consecuente sanción impuesta a la recurrente se encuentra ajustada a la Ley, se encuentra tasada debidamente en la Lopcymat por lo que no constituyen ni una confiscación ni una limitación al derecho a la libre actividad económica, tal y como lo denuncia la recurrente, encontrándose que sí contiene la suficiente motivación”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Mediante el presente recurso la parte actora pretende la nulidad de la providencia administrativa Nº RJUS-002-2006, de fecha 24 de enero de 2006, dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), con ocasión del recurso jerárquico interpuesto contra la providencia administrativa Nº US-DCV/003/2005, de fecha 20 de diciembre de 2005, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores con competencia en el Distrito Capital y los Estados Vargas y Miranda (DIRESAT), en la cual se confirma la sanción de multa impuesta a la empresa.

De los alegatos expuestos por la parte recurrente, y de los documentos consignados a los autos se observa, que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores con competencia en el Distrito Capital y los Estados Vargas y Miranda (DIRESAT) ordenó la apertura del procedimiento sancionatorio en virtud que el 21-09-05 la empresa no permitió el acceso a un funcionario de inspección adscrito a esa Dirección, a las obras que estaban realizando en el Colegio La Gran Colombia, para verificar si la Empresa cumplía con las condiciones de higiene y seguridad requeridas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT).

Observándose, que el Informe Propuesta de Sanción contiene los siguientes puntos: Primero: impedimento de la actuación de inspección del funcionario, en violación del artículo 120.19 LOPCYMAT, que contempla la sanción correspondiente a 100 unidades tributarias por cada trabajador expuesto. Segundo: No proveer equipos de protección personal adecuados a las condiciones de trabajo, lo cual constató desde la entrada de la edificación, en violación del artículo 62.3 de la LOPCYMAT, y propone la sanción contenida en el artículo 119.14 ejusdem, correspondiente a 75 unidades tributarias por cada trabajador expuesto. Tercero: inexistencia del Comité de Seguridad y Salud Laboral, en violación del artículo 46 de la Ley en cuestión, y le corresponde como sanción 100 unidades tributarias por cada trabajador expuesto.

No obstante, el procedimiento administrativo concluye con la imposición de multa a la Empresa sólo por obstaculizar la actuación de inspección del funcionario del INPSASEL, actuación que subsumen en el artículo 120 numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), sanción que fue gradada de acuerdo con lo previsto en el artículo 125 numeral 6 ejusdem, imponiendo la multa por la cantidad de Bs. 68.680.000,00, actualmente BsF. 68.680,00.

Se evidencia, que la Empresa fue notificada del procedimiento administrativo, y que consignó escrito de descargos, en el cual manifestó que no se le permitió la entrada al funcionario porque no presentó sus credenciales, igualmente fue abierto el lapso probatorio, y finalmente se dicta el acto administrativo sancionatorio.

En vista de lo antes expuesto, este Juzgado coincide en afirmar el error cometido por la Empresa accionante, al no permitir el acceso del funcionario del INPSASEL a la obra, para que éste realizara la inspección, pero disiente de la calificación jurídica y de la sanción impuesta por parte de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores con competencia en el Distrito Capital y los Estados Vargas y Miranda (DIRESAT), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues considera que aun cuando la accionante incurrió con su actuación en un hecho generador de responsabilidad, la sanción impuesta debe guardar equilibrio con el ilícito cometido, de modo de mantener la exigencia que se debe hacer al administrado con los derechos que también le asisten.

La doctrina sostiene que la proporcionalidad deriva de la misma esencia del Estado de Derecho, siendo en el marco del derecho sancionador donde encuentra su aplicación más intensa. El autor José Peña Solís, “La Potestad Sancionatoria de la Administración Pública Venezolana”, dice:

“En efecto, tanto el Derecho Penal, como el Administrativo Sancionador conducen a una ecuación en la que entran en juego la potestad punitiva del Estado y el derecho de libertad, tanto personal como general, pues se parte de la premisa de que las autoridades estatales están facultadas para restringir ese derecho. Sin embargo, tal restricción solamente será ajustada a derecho si ésta es necesaria y adecuada para proteger intereses públicos.
Pues bien, cuando esa actuación restrictiva de la libertad ciudadana, concedida ésta en términos amplios, comporta la imposición de sanciones administrativas, en ese momento entra a jugar su rol básico el principio de proporcionalidad, pues su aplicación supone una especie de control de cualquier exceso por parte del órgano sancionatorio, y se traduce en un esquema de adecuación entre infracciones y penas, atendiendo a la gravedad de las primeras, así como a la persona del infractor (…)
En fin, cuando se encuadra el principio de proporcionalidad en el de legalidad sancionatorio, el primero pasa a tener un rol garantista, porque impide que se produzca la ruptura del necesario equilibrio que debe existir entre la tutela de los intereses generales, mediante el ejercicio de la potestad sancionatoria, y el derecho a la libertad, de tal manera que puede llegar a ser un mecanismo de control (…)”.

En tal sentido se estima que la sanción impuesta resultó desproporcionada, pues en virtud del hecho ocurrido del cual no se desprende el incumplimiento de la Empresa de sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, tan es así que pese a que el Informe Propuesta de Sanción contenía además las causales referidas a: No proveer equipos de protección personal adecuados a las condiciones de trabajo, lo cual constató desde la entrada de la edificación, y la inexistencia del Comité de Seguridad y Salud Laboral, lo cual fue desechado al concluir el acto administrativo sólo con la infracción referida al impedimento de la actuación de inspección del funcionario, a consideración de este Juzgado, la Administración debió proceder conforme a lo previsto en el artículo 123 de la LOPCYMAT que establece:

“El funcionario de inspección y supervisión competente en la materia, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y siempre que no pongan en peligro la integridad física o la salud de los trabajadores y las trabajadoras, podrá advertir y aconsejar al empleador o empleadora por una sola vez, en vez de iniciar un procedimiento sancionador. En estos supuestos dará cuenta de sus actuaciones a la autoridad competente de dicho Instituto.
El funcionario fijará un plazo perentorio para el cumplimiento de las advertencias o recomendaciones, vencido éste se iniciará el proceso sancionatorio”.

Actuación que si bien no es exigible, por cuanto la norma prevé que es potestativo, resulta ser la adecuada conforme al hecho que conllevó al procedimiento administrativo, por lo que la actuación de la Administración en el sentido que el hecho ocurrió en fecha 21 de septiembre de 2005, realizándose el Informe Propuesta de Sanción el mismo día e inmediatamente se ordenó la apertura del procedimiento, resulta apresurada y no acorde con las circunstancias del caso.

Aunado a lo anterior, se observa que la sanción de multa fue gradada fundamentándose en el numeral 6 del artículo 125 de la LOPCYMAT, el cual se refiere a la conducta general seguida por el empleador o empleadora, en orden a la estricta observancia de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo, imponiendo el quantum máximo establecido en el artículo 120, sin que se haya fundamentado en el acto los elementos que fueron considerados para tal decisión.

En conclusión, y como quiera que la conducta desplegada por la Empresa accionante, obstaculizo la actuación de la Institución, lo que le haría susceptible de merecer una sanción, este Tribunal sin sustituirse en las competencias propias de la Administración, y con el fin de alcanzar un equilibrio entre la falta cometida y la sanción a imponerse, ordena a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores con competencia en el Distrito Capital y los Estados Vargas y Miranda (DIRESAT), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), la modificación de la sanción impuesta, en el sentido de que se verifique si procede, en su lugar, otro tipo de medida sancionatoria que se ajuste a las circunstancias planteadas en este caso.

Por lo anterior este Juzgado debe forzosamente declara la nulidad del acto administrativo impugnado, y así se decide.

IV
DESICIÓN

Por la motivación que antecede, este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley declara CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el abogado en ejercicio de este domicilio PEDRO JOSÉ URIOLA, inscrito en el Inpreabogado No. 361, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Empresa Constructora JEMYNEM C.A., ya identificada, contra la Providencia Administrativa Nro. RJUS-002-2006, de fecha 24 de enero de 2006, dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). En consecuencia:

PRIMERO: se declara la nulidad de la Providencia Administrativa Nro. RJUS-002-2006, de fecha 24 de enero de 2006, dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

SEGUNDA: se ordena a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores con competencia en el Distrito Capital y los Estados Vargas y Miranda (DIRESAT), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), la modificación de la sanción impuesta, en el sentido de que se verifique si procede, en su lugar, otro tipo de medida sancionatoria que se ajuste a las circunstancias planteadas en este caso.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de abril del año dos mil nueve. Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.-
EL JUEZ PROVISORIO

FERNANDO MARÍN MOSQUERA LA SECRETARIA ACC,

ALCIRA GELVEZ SANDOVAL

En esta misma fecha, siendo las once de la mañana (11:00 a.m.), se publicó y registró la anterior sentencia.

LA SECRETARIA ACC,
ALCIRA GELVEZ SANDOVAL

Exp. No. 005820
FMM/mc.-