REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
TRIBUNAL SUPERIOR DÉCIMO DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CAPITAL
Exp. Nº 0933-08
En fecha 23 de mayo de 2008, el ciudadano RÓMULO ROBERTO CARRUIDO ARCEGA, titular de la cédula de identidad Nº V-9.120.979, asistido por los abogados en ejercicio Miguel Villegas y Carla Gómes, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 10.128 y 105.352, respectivamente, interpuso ante el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, actuando en funciones de Distribución, querella funcionarial contra el MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, por órgano de su CONCEJO MUNICIPAL y, el 28 de mayo de 2008, previa distribución de la causa, le correspondió conocer de la misma a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, quien procede a dictar sentencia, sobre la base de las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
La parte querellante, fundamentó su acción en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que recurre del acto administrativo de remoción y retiro contenido en la notificación N° DPL-127-2007, publicada en el Diario “Últimas Noticias”, en fecha 28 de febrero de 2008.
Que el 13 de agosto de 2007 comenzó a prestar sus servicios en la Comisión Permanente de Salud, Desarrollo Social y Protección Familiar ostentando el cargo de Asistente Ejecutivo.
Que desde el 8 de febrero de 2008, hasta el día 28 del mismo mes y año, se encontraba de reposo médico, el cual le fue expedido por el Departamento de Psiquiatría del Centro Ambulatorio Francisco Salazar Meneses del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, por padecer de trastornos del sueño.
Que al momento de consignar dicho reposo, en reiteradas oportunidades el órgano querellado se negó a recibir el mismo, motivo por el cual acudió a la Defensoría del Pueblo.
Que en fecha 25 de febrero de 2008, se dirigió al Hospital Miguel Pérez Carreño, siéndole diagnosticado celulitis abscedada y, ordenándose su hospitalización inmediata, la cual se efectuó en la Clínica Vista Alegre, desde el día 28 de febrero de 2008 hasta el 2 de marzo del mismo año.
Que el acto administrativo impugnado está viciado de inmotivación, al no permitir conocer las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó.
Que la Administración se limitó a aplicar el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin especificar las funciones que desempeñaba y permitían calificar el cargo que ostentaba como de confianza y, por ende, de libre nombramiento y remoción, no pudiendo conocer las razones por las cuales se le removió.
Que el acto carece de fundamentación jurídica, al no señalar el instrumento del cual se extrae la condición de funcionario de confianza, pues no se hizo “(…) a un registro de asignación de cargos, ni manual descriptivo de clases de cargo, ordenanza de personal, Nº de sesión de cámara donde se aprobaron estas, fuentes imprescindibles y necesarias para este tipo de actuaciones (…)”.
Que la actuación de la Administración constituye una violación del derecho a la defensa, al debido proceso y al trabajo, contemplados en el artículo 49 y 89 del Texto Constitucional.
Que las funciones realizadas eran asignadas por los Jefes Superiores inmediatos “(…) no estando dotado de potestad decisoria, ni de nivel de mando para comprometer a la administración (…)”, en tal sentido, el cargo que ostentaba no “(…) ocupa un rango dentro de la estructura organizativa por lo que no puede ser considerado de confianza”.
Que fue removido encontrándose de reposo médico, constituyendo tal actuación un abuso de poder por cuanto la decisión fue tomada en su ausencia e irrespetando la condición en que se encontraba, no pudiendo efectuar oposición alguna y tener acceso a las actas que originaron la remoción, situación que violentó, además de su derecho a la defensa y al trabajo, su derecho a la salud.
Finalmente, solicitó, la nulidad absoluta del acto impugnado de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 25 de la Carta Magna, así como, el pago de los sueldos dejados de percibir desde su remoción hasta la fecha de su efectiva reincorporación al cargo que ostentaba u otro de igual jerarquía y remuneración con los aumentos que pueda experimentar el mismo.
II
DE LA CONTESTACIÓN
En fecha 14 de octubre de 2008, la abogada Daniela Medina González, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 92.943, actuando en su carácter de apoderada judicial del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, dio contestación a la querella funcionarial interpuesta, en los siguientes términos:
Negó, rechazó y contradijo en todas y cada una de sus partes los alegatos esgrimidos por el querellado.
Respecto a la falta de recepción de los reposos médicos, señaló que los mismos nunca fueron consignados, por lo tanto, los impugna y solicita no sean apreciados, ya que la Administración desconocía de ellos y lo que pretende el querellante es que sean valorados en vía judicial.
Señaló, que el acto recurrido no violó el derecho a la defensa, ya que fue debidamente notificado, se le señalaron las razones de hecho y de derecho que dieron lugar al mismo e hizo uso de los recursos pertinentes.
Indicó, que no existió violación del debido proceso, en virtud de que la actuación de su representada no obedeció a un procedimiento previo, por lo tanto, no podía pretender el querellante que se le notificara del mismo, ya que, su remoción y posterior retiro, obedeció a que el cargo que ejercía era considerado de libre nombramiento y remoción, en virtud de las funciones de confiabilidad que ejecutaba.
Contradijo el vicio de inmotivación, alegado por el querellante, toda vez, que en el acto recurrido se expresaron las circunstancias de hecho y de derecho que justificaron la medida, todo ello con base a lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Manifestó, que desde su ingreso el querellante ostentó un cargo de libre nombramiento y remoción, dentro de la categoría de confianza, susceptible de ser removido en cualquier momento.
Finamente, solicitó, que se declare sin lugar la querella interpuesta.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
I.- Como punto previo, debe este Órgano Jurisdiccional verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial, donde el querellante solicita la nulidad del acto administrativo contenido en la notificación N° DPL-127-2007, publicada en el Diario “Últimas Noticias”, en fecha 28 de febrero de 2008, mediante el cual fue removido y retirado del cargo que ostentaba como Asistente Ejecutivo, adscrito a la Comisión Permanente de Salud del Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital y, consecuencialmente, su reincorporación con el respectivo pago de los sueldos dejados de percibir.
En tal sentido, este Tribunal estima necesario señalar que, conforme a lo establecido en el numeral 1 del artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Disposición Transitoria Primera ejusdem, la competencia para conocer de las controversias derivadas de relaciones de empleo público, tramitadas a través de recursos contenciosos administrativos funcionariales corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia para conocer de la materia contencioso administrativa del lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto administrativo impugnado o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio.
En consecuencia, visto que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la jurisdicción de la Región Capital, entre el querellante y el Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, por órgano de su Concejo Municipal, cuya sede se encuentra ubicada en la ciudad de Caracas, lugar donde fue dictado el acto administrativo recurrido, este Órgano Jurisdiccional se declara competente para conocer, en primer grado de jurisdicción, de la querella interpuesta. Así se declara.
II.- Declarado lo anterior, corresponde a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital decidir la querella interpuesta, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Alegó la parte querellante, que el acto de remoción y retiro que impugna fue dictado cuando se encontraba de reposo médico, violando sus derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, al trabajo y a la salud, incurriendo además, en inmotivación ya que no pudo conocer las razones de hecho y de derecho que originaron su remoción y retiro.
Por su parte, la apoderada judicial del Municipio querellado, objetó los vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad denunciados por el querellante e impugnó los certificados de incapacidad traído a los autos por éste en la oportunidad de la interposición de la presente querella, en virtud de que “(…) en ningún momento los mismos fueron consignados en sede administrativa (…)”.
En tal sentido, a los efectos de determinar la existencia o no de los vicios alegados por la parte querellante, considera oportuno este sentenciador, realizar algunas precisiones sobre la situación jurídica de los funcionarios de carrera y de libre nombramiento y remoción.
Así, tenemos, que en la Administración Pública son funcionarios de carrera aquellos que habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de un nombramiento, presten servicios de forma remunerada y con carácter permanente, gozando en consecuencia, de estabilidad en el desempeño de sus funciones, pudiendo ser retirados de la Administración únicamente por las causales establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Por su parte, los funcionarios de libre nombramiento y remoción, son aquellos que ingresan a la función pública sin concurso, por lo tanto, son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en la Ley, pudiendo ocupar cargos de “alto nivel” que implican un elevado rango en la estructura organizativa del organismo, así como, cargos de “confianza”, cuyas funciones exigen confidencialidad y reserva, por lo tanto, no detentan estabilidad alguna.
Asimismo, los cargos de carrera administrativa sólo pueden ser ocupados por funcionarios de carrera, mientras que los de libre nombramiento y remoción pueden serlo por las dos categorías de funcionarios: “alto nivel” y “confianza”, todo lo cual significa que no debe confundirse la condición de funcionario de carrera, que constituye un derecho adquirido, con el cargo que desempeñe ese funcionario, ya que de acuerdo con las funciones asignadas al cargo, éste puede estar definido como de libre nombramiento y remoción, siendo potestativo para la Administración la designación o remoción de funcionarios en cargos de tal naturaleza en la medida en que lo considere conveniente.
Precisado lo anterior, este Tribunal a los fines de verificar la existencia o no del vicio de inmotivación, estima necesario señalar que la motivación como requisito de forma de los actos administrativos tiene su justificación en la protección del derecho constitucional a la defensa, consagrado en el artículo 49 del Texto Constitucional, toda vez que la expresión de los fundamentos de hecho y de derecho de los actos administrativos, le permite a los particulares defenderse y a los tribunales que conforman la jurisdicción contencioso administrativa controlar sus presupuestos de hecho y de derecho.
Por lo tanto, la nulidad de un acto administrativo por inmotivación procederá, únicamente, en aquellos casos en los que resulte imposible conocer los motivos fácticos y jurídicos de la decisión.
De allí que, al ser la motivación un elemento sustancial para la validez de un acto administrativo, no debe la Administración actuar al margen de lo establecido en los artículos 9 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en tal sentido, al momento de dictar un acto administrativo siempre deberá hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del mismo.
Al respecto, la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal de la República, al analizar el vicio de inmotivación ha establecido lo siguiente:
“(…) la motivación del acto, no implica un minucioso y completo raciocinio de cada una de las normas que le sirven de fundamento al proveimiento, pues basta que pueda inferirse del texto los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó la Administración para decidir.
En fin no se trata de una exposición rigurosamente analítica o de expresar cada uno de los datos o de los argumentos en que se funda de una manera extensa y discriminada, puesto se ha llegado a considerar suficientemente motivada una resolución cuando ha sido expedida en base a hechos, datos o cifras ciertas que consten de manera expresa en el expediente o incluso, cuando la motivación aparezca del mismo expediente administrativo, siempre por supuesto, que el destinatario del acto haya tenido el necesario acceso a tales elementos.
Así pues, que la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, consiste en la ausencia absoluta de motivación; más no aquélla que contenga los elementos principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento del juicio que sirvió de fundamento para la decisión (…)”. (Sentencia Nº 318 del 7 de marzo de 2001). Subrayado de este Tribunal.
Conforme a lo establecido en la decisión trascrita supra, se concluye, que sólo bastará que el acto administrativo contenga las razones fácticas y jurídicas en las que se fundamentó la Administración para considerarlo motivado y, por el contrario estará afectado del vicio de inmotivación cuando exista ausencia total de tales requisitos, impidiéndole al interesado conocer la causa de la decisión de la Administración.
Ahora bien, la parte querellante señaló que el acto de remoción y retiro recurrido está viciado de inmotivación porque “(…) de ninguna manera permiten conocer al accionante las razones de hecho y derecho (…) La Administración se limita a señalar la norma (Art. 21 LEFP), la cual hace referencia a una de las clasificaciones de los cargos, pero en nada se refiere a la calificación del mismo; el acto administrativo no especifica las funciones que desempeñaba, que permitan determinar el grado del mismo y ameriten calificar el cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción necesarios a los fines de la aplicación de la norma y que le permiten al accionante conocer las razones por las cuales se le remueve del cargo que ostentaba, así como tampoco señalan de que instrumento se extrae la condición de funcionario de confianza, adoleciendo el acto administrativo de marras de sustentación jurídica, como por ejemplo no se hace referencia a un registro de asignación de cargo, ni manual descriptivo de clases de cargo, ordenanza de personal, Nº de sesión de cámara donde se aprobaron estas, fuentes imprescindibles y necesarias para este tipo de actuaciones; de aquí pues, se evidencia el estado de indefensión absoluta en que me encuentro”.
Sin embargo, observa este Tribunal, que el acto administrativo recurrido, el cual cursa al folio 8 de la pieza Nº 1 del expediente judicial, tiene como fundamento la decisión tomada por el Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, en su sesión de fecha 12 de febrero de 2008, de remover y retirar al querellante conforme a lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto el cargo que desempeñaba como Asistente Ejecutivo adscrito a la Comisión Permanente de Salud en el referido órgano, era considerado de libre nombramiento y remoción ya que “(…) maneja información de estricta confidencialidad en la respectiva Comisión, desempeñando funciones de confianza (…)”.
En tal sentido, se aprecia, que el acto impugnado contiene las razones fácticas y jurídicas en las que se basó el órgano querellado para justificar su decisión de remover y retirar al querellante del cargo que venía desempeñando, entre ellas: que el cargo de Asistente Ejecutivo por la naturaleza de sus funciones implicaba el “manejo de información de estricta confidencialidad”, lo cual, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, calificaba como un cargo de confianza y, por ende, de libre nombramiento y remoción por parte del Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital.
Por lo tanto, dado que este órgano jurisdiccional al revisar la decisión impugnada, pudo colegir cuál era la norma jurídica y los hechos que sirvieron de fundamento al órgano querellado para dictarlo, se concluye que, no se configuró el alegado vicio de inmotivación ni la violación al derecho a la defensa pues, contrario a lo afirmado por el querellante, éste pudo conocer los motivos de su remoción y retiro, recurriendo oportunamente el acto administrativo en sede jurisdiccional. Así se declara.
Asimismo, visto que el querellante alegó que fue removido cuando se encontraba de reposo médico, actuación que considera vulneró su derecho constitucional a la defensa, al trabajo y a la salud, resulta oportuno señalar lo siguiente:
Consta en los folios 10 y 13 de la pieza Nº 1 del expediente judicial, original de los “Certificados de Incapacidad”, emitidos por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y, mediante los cuales se le otorga al querellante reposo médico desde el 8 de febrero de 2008 al 16 de marzo de 2008, debiendo reincorporarse al trabajo el 17 de marzo de 2008.
Sin embargo, la representación judicial del órgano querellado, en la oportunidad de dar contestación a la presente querella, impugnó los referidos certificados de incapacidad, exponiendo las razones de dicha impugnación, esto es, que el querellante pretendía que fueran apreciados en sede judicial a pesar de que en ningún momento los consignó en sede administrativa.
Ahora bien, se observa, que los certificados de incapacidad impugnados, al emanar de un órgano de la Administración Pública (Instituto Venezolano de los Seguros Sociales), constituyen “documentos administrativos”, por lo tanto, contienen una declaración de voluntad, conocimiento y certeza, que goza de una presunción de veracidad, legitimidad y autenticidad, hasta prueba en contrario, tal como lo ha establecido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 00264, de fecha 14 de febrero de 2007, Caso: Arquímides Betancourt vs. Compañía Anónima Electricidad del Centro (ELECENTRO).
Por lo tanto, vista la presunción de veracidad de la cual están investidos los documentos administrativos, y al no haber traído la apoderada judicial del órgano querellado, algún medio de prueba que permitiera desvirtuar dicha presunción, resulta forzoso para este sentenciador desechar la referida impugnación y otorgarle pleno valor probatorio a los referidos certificados de incapacidad. Así se declara.
Así las cosas, resulta necesario indicar que, cursa al folio 122 del expediente administrativo, copia certificada de la notificación del acto recurrido, fechado 22 de febrero de 2008, donde se observa que la decisión de remoción del querellante fue tomada en la sesión del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital celebrada el 12 de febrero de 2008.
Igualmente, riela a los autos, cartel publicado en el Diario Últimas Noticias, en fecha 28 de febrero de 2008, contentivo de la notificación de remoción y retiro del querellante, con la indicación expresa de que se “(…) entenderá notificado quince (15) días hábiles después de la presente publicación”.
En este orden de ideas, se aprecia, que para la fecha en la cual el querellante quedó notificado de su remoción y retiro, ya había concluido el reposo médico que le fue otorgado desde el 28 de febrero de 2008 hasta el 16 de marzo de 2008, debiendo reincorporarse a sus labores el 17 de marzo de 2008, fecha en la cual, aun no habían transcurrido los aludidos 15 días hábiles para entenderlo notificado.
En virtud de ello y, por cuanto la remoción y retiro del querellante del Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador, se hizo efectiva en fecha posterior a su período de reposo, esto es, el 25 de marzo de 2008, tal como se evidencia en el Movimiento de Personal que cursa al folio 127 del expediente administrativo, en consecuencia, contrario a lo expresado por el querellante, quien afirmó que no pudo efectuar oposición a la actuación de la Administración, ni acceder a las actas que originaron su remoción, considera este sentenciador, que no se materializaron las violaciones constitucionales denunciadas, referidas al derecho constitucional a la defensa, al trabajo y a la salud, contemplados en su orden, en los artículos 49, 84 y 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
En mérito de las consideraciones que anteceden, este órgano jurisdiccional considera, que el acto administrativo de remoción y retiro impugnado, al no adolecer de los vicios denunciados por el querellante, ni de ningún otro vicio de orden público que deba ser declarado de oficio, se encuentra ajustado a derecho, razón por la cual, debe rechazarse la solicitud de reincorporación al cargo que ostentaba u otro de igual jerarquía y remuneración, así como, el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su remoción y retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación, con los aumentos que pudiera experimentar el mismo, resultando forzoso para este Tribunal declarar sin lugar la presente querella funcionarial. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. SU COMPETENCIA para conocer de la querella funcionarial ejercida por RÓMULO ROBERTO CARRUIDO ARCEGA, titular de la cédula de identidad Nº V-9.120.979, asistido por los abogados en ejercicio Miguel Villegas y Carla Gómes, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 10.128 y 105.352, respectivamente, contra el MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, por órgano de su CONCEJO MUNICIPAL.
2. SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta.
Publíquese y regístrese. Notifíquese a las parte querellante de conformidad con lo establecido en el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil. Notifíquese al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, a los fines legales consiguientes. Notifíquese al Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a
los veintiséis (26) días del mes de enero del año dos mil nueve (2009). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.
EL JUEZ,
LA SECRETARIA,
EDWIN ROMERO
CHERYL VIZCAYA
En fecha, veintiséis de enero de 2009, siendo las (11:00 a.m), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 011-2009.
LA SECRETARIA,
CHERYL VIZCAYA
Exp. Nº 0933-08
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