TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
En su nombre:
JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 8076

El 18 de diciembre de 2007, el abogado MARCOS ANTONIO CHIRINO, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 50.447, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano DENIS JOSÉ MÉNDEZ CLEMENTE, venezolano, mayor de edad, de este domicilio, titular de la cédula de identidad Nº 6.212.327, interpuso ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo funcionarial (querella), contra la Resolución Nº 60, dictada en fecha 24 de septiembre de 2007, por la Dirección General de Recursos Humanos del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA, mediante la cual fue removido del cargo de Coordinador, adscrito administrativamente al Internado Judicial de los Teques y ubicado físicamente en el Internado Judicial de Carúpano, Dirección General de Custodia y Rehabilitación del Recluso.

Asignado por distribución el libelo a éste Juzgado Superior, por auto de fecha 16 de enero de 2008 se admitió el recurso y ordenó practicar las citaciones y notificaciones de ley.

Cumplidas las diversas etapas del proceso, el 19 de junio de 2008 se enunció el dispositivo de la sentencia y declaró sin lugar la pretensión del actor.

Efectuado el estudio de las actas que conforman el expediente, procede este Tribunal a publicar el fallo definitivo in extenso sin narrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

En el escrito contentivo del recurso alegó el apoderado judicial de la parte querellante como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que su representado comenzó a prestar servicios personales el día 16 de marzo de 2002, para el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, desempeñando el cargo de Coordinador, Código 7018, adscrito administrativamente al Internado Judicial de los Teques. Que éste fue ubicado físicamente en diversos internados judiciales y desempeñó diversos cargos y funciones, siendo su última ubicación en el internado Judicial de Carúpano.

Que el 24 de septiembre de 2007, mediante el Oficio Nº 3698 emanado de la Dirección General de Recurso Humanos, División de Asesoría Legal, notifican a su representado de la decisión contenida en la Resolución Nº 60 de fecha 24 de septiembre de 2007, a través de la cual lo remueven y retiran del citado cargo de Coordinador, por no ostentar la condición de funcionario de carrera.

Alega que el acto recurrido esta viciado de nulidad por haber incurrido la Administración en un falso supuesto al sustentar su remoción en las disposiciones contenidas en los artículos 19, segundo aparte, 20 y 21 de la Ley de Estatuto de la Función Pública, y no estar dicha actividad ajustada a la realidad.

Relato lo sucedido al actor durante su gestión en el Internado Judicial de Carúpano con relación a unas boletas de excarcelación, hecho que adujo generó un conflicto de competencias en el Ministerio que fue solventado atribuyéndole a su representado la responsabilidad de lo sucedido. Afirma que la Administración debe probar suficientemente esos hechos porque sino le estaría conculcando el derecho a la presunción de inocencia.

Señala que este último derecho se constituye como una presunción iuris tantum que garantiza no sufrir pena o sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad e implica que la imposición de sanciones debe estar precedida por un proceso investigativo en el cual se formulen cargos, se pruebe la veracidad de los hechos y luego se tome una decisión según los elementos que hayan surgido en el curso del mismo. Que la Administración al separarlo de su cargo aplicó falsamente normas jurídicas que no se ajustaban a la realidad, motivo por el cual solicita se decrete la nulidad del acto administrativo recurrido.

Asimismo solicito se decrete medida cautelar ordenando el cese de la medida implementada contra su representado, su reincorporación al cargo que ostentaba y el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su retiro de la Administración.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

En la oportunidad de dar contestación al recurso, la abogada AGUSTINA ORDAZ MARÍN, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No.23.162, obrando con el carácter de sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República, representación que consta en el oficio poder identificado con el Nº 000166 de fecha 19 de febrero de 2008, que riela al folio 44 del presente expediente; alegó para ser decidido como punto previo a las defensas de fondo opuestas, la inepta acumulación de acciones en la que incurrió el actor al solicitar la nulidad del acto administrativo de remoción y retiro del cual fue objeto, y de los artículos 19, 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pretensiones que afirma deben ser tramitadas por procedimientos distintos.

En relación con el mérito de la controversia negó, rechazó y contradijo en todas y cada una de sus partes lo señalado por el actor en el escrito. Afirma que el acto administrativo de retiro se encuentra ajustado a derecho. Que en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, se establece la obligación a cargo del Estado de garantizarle a todos los ciudadanos el derecho al trabajo y de gozar de su protección, no pudiendo por ello la libertad de trabajo ser sometida a otras restricciones que las que la propia Ley establezca.

Alega que en base a esa limitación, el Texto Constitucional en su artículo 146 establece que “Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción...” y que por su parte el artículo 144 eiusdem determina que “...La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su incorporación a la seguridad social.”.

Que el Estatuto al que hace referencia la norma transcrita no es más que el de la Función Pública, instrumento aplicado en el caso del actor que considera no es inconstitucional ni ilegal. Que en materia de función pública los funcionarios sometidos a esa Ley se clasifican en dos categorías, es decir, los de carrera y los de libre nombramiento y remoción. Que los primeros gozan de estabilidad laboral y no pueden ser retirados del servicio sino por las causales establecidas en el Artículo 78 de la citada Ley, y los segundos, son aquellos que ocupan cargos determinados en los artículos 20 y 21 eiusdem.

Afirma que en el presente caso el querellante desempeñaba funciones reconocidas por él en su escrito de demanda, de organizar, dirigir y supervisar las actividades de los servicios de régimen penitenciario que lo califican de confianza, y que por ende, era un funcionario de libre nombramiento y remoción, según lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Señala que cuando el demandante ingresó al cargo de Coordinador en el año 2003 ya había sido decretado de confianza, con fundamento en lo dispuesto en el ordinal 3º del artículo 4 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el Decreto Nº 2284 del 25 de mayo de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.975 del 1 de junio de 1992, en virtud de que le correspondía velar por la seguridad de los establecimientos penitenciarios y ejercer la vigilancia, custodia y disciplina de la población de reclusos.

Que aparte de ostentar el actor el cargo de Coordinador, de por sí excluido de la carrera administrativa, el Decreto Nº 501 de fecha 21 de diciembre de 1994 declaró de confianza todos los cargos que se ejercieran en los Establecimientos Penitenciarios, Centros de Tratamiento Comunitario, Dirección de Defensa y Protección Social, Dirección de Prisiones, Dirección de Seguridad de Establecimientos Penitenciarios y demás Dependencias del entonces Ministerio de Justicia, a las cuales corresponda el ejercicio de las funciones penitenciarias, cualquiera sea su denominación, código o grado de los mismos.

Alega que a raíz de la promulgación de la Ley del Estatuto de la Función Pública se consideran de confianza los cargos cuyas funciones correspondan principalmente actividades de seguridad de Estado, y ese fue el criterio que la Administración alegó y ratificó para no declararlo como funcionario de carrera, motivo por el cual no necesitaba la Administración tiempo para comprobar las condiciones del funcionario para determinar su estatus de carrera. Que el factor tiempo no influye sobre la calificación que al cargo se le de, resultando por ello incierto lo aducido por el actor al señalar que después de cinco (5) años, adquiriese la condición de funcionario de carrera.

Que al no ser el actor un funcionario de carrera, no tenía porque otorgársele el período de disponibilidad, consagrado como instrumento protector de la estabilidad del funcionario y mediante el cual las autoridades competentes realizan las gestiones necesarias para reubicar al empleado al cargo de carrera que ocupaba antes de aplicarse la remoción impidiendo de esta manera la salida del servicio y protegiendo la conservación de la carrera por el lapso de un mes.

Indicó que el retiro de la Administración es el acto resultante del ejercicio de la facultad discrecional que la Ley le confiere a la Administración, susceptible de afectar directamente y sin acto previo a quienes no tengan la condición de funcionario de carrera. Que el ejercicio de esa potestad no tiene nada que ver con las infracciones en las que pudiese incurrir un funcionario y que eventualmente acarreen su destitución, previo a la apertura de un procedimiento administrativo, que en el caso del actor no obliga a la Administración a acudir a “indicios racionales o de valoraciones de conciencia para dar probada una infracción administrativa”.

Que el derecho a la presunción de inocencia está relacionado con la destitución, ya que es un acto de naturaleza sancionatoria, pues presupone un quebrantamiento formalmente tipificado de la conducta debida por el funcionario público, siendo aplicada a todos los funcionarios públicos, previo cumplimiento de los requisitos, formalidades y garantías constitucionales del procedimiento sancionatorio que al respecto consagra la Ley, respetando siempre su derecho a la presunción de inocencia, no así el retiro, cuya ejercicio es discrecional de la Administración, que es lo ventilado en este caso y así solicita sea declarado por el Tribunal.

Con relación a la solicitud formulada por el actor de que se declare la causa como de mero derecho, afirma que para que dicha figura opere, conforme a la doctrina de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es necesario que, a los efectos de decidir, baste la confrontación del acto impugnado con las normas que se dicen vulneradas, y una vez concluida la labor de simple interpretación jurídica que corresponde al órgano decisor se declare su conformidad o no a derecho. Se trata entonces de un análisis de aspectos jurídicos, como sería la nulidad de los artículos que sirvieron de base para dictar el acto de retiro, sin embargo, aún con la seguridad de la condición de funcionario de libre nombramiento y remoción, en este juicio se ventila precisamente este estatus, por lo que no podría tramitarse la presente causa como de mero derecho.

Señaló que las fases o etapas procesales de las que se podría prescindir y pasar a dictar sentencia definitiva son, además de las audiencias, el lapso probatorio donde se pueden aportar pruebas que desvirtúen los hechos controvertidos, pero si el Juez considera lógico declararlo lo avala por estar la decisión que tomó la Administración ajustada a derecho, es decir, resolvió remover al ciudadano Denis José Méndez Clemente, de un cargo de libre nombramiento y remoción con base a una normativa completamente vigente.

Ratificó que estando el actor en todo momento adscrito a Centros Penitenciarios, tuvo que ejercer funciones penitenciarias, las cuales aún siendo prestadas en forma intachable y diligente, son propias de un funcionario de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción y así solicita sea declarado por este Juzgador.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Procede en primer término este Juzgador a decidir la solicitud de inadmisibilidad de la querella, efectuada por la abogada sustituta de la Procuradora General de la República, de la siguiente forma:

Afirma esta última funcionaria que en el caso bajo estudio aparentemente se configuró una inepta acumulación de pretensiones. Al respecto, se aprecia de los autos que dicha solicitud fue resuelta en la oportunidad de celebrarse la audiencia preliminar, señalándose al respecto que a pesar de haberse impugnado en el escrito del recurso las disposiciones contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública que le sirvieron de sustento a la Administración para dictar el acto recurrido, del contexto del libelo se desprende que lo pretendido en definitiva por el actor es impugnar la Resolución Nº 60 del 24 de septiembre de 2007, objetivo que no puede verse desnaturalizado, pese a la errónea determinación que del mismo se hizo en el libelo, atendiendo para ello a los principios y garantías constitucionales que consagran el derecho de las partes a una tutela judicial efectiva, razón por la cual se desestima la solicitud efectuada. Así se decide.

Determinado lo anterior, pasa este Tribunal a decidir el mérito de la controversia, para lo cual observa:

Solicita el actor se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual fue removido y retirado del cargo de Coordinador que desempeñaba en el Internado Judicial de Carúpano, contenido en la Resolución Nº 60 de fecha 24 de septiembre de 2007, dictada por el Director General de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, por considerar que ese organismo incurrió en una falsa aplicación de la norma jurídica, puesto que nunca ejerció el cargo de Coordinador en el Internado Judicial de Los Teques, afirmando que siempre fue designado como Director o Subdirector de los Internados Judiciales donde era requerido.

Ahora bien, ha sostenido la jurisprudencia que el vicio alegado por el actor de falsa se considera como una forma de violación de la ley que tiene lugar cuando el que decide aplica una determinada norma jurídica a una situación de hecho que no es la contemplada en ella, o se aplica de forma que se llega a consecuencias jurídicas contrarias a las queridas por la ley. En este mismo sentido autores como Alirio Abreu Burelli y Luís Aquiles Mejía Arnal en su obra “La Casación Civil”, opinan que el vicio de falsa aplicación de la norma jurídica, es “el establecimiento de una falsa relación de equivalencia entre los hechos, en principio correctamente establecidos, y el supuesto de hecho de la norma, también correctamente interpretada, que conduce a que se utilice una norma jurídica no destinada a regir el hecho concreto”; por ello, quien denuncia la falsa aplicación de una norma jurídica tiene la carga de especificar la norma o normas que debieron aplicarse para dictar la decisión, e indicar las razones que demuestren su aplicabilidad.

En el presente caso se observa que lo pretendido por el querellante es que se declare la nulidad del acto de remoción y retiro del cual fue objeto, por considerar que la Administración sustentó su decisión en hechos falsos, concretamente, al considerar que éste no era un funcionario de carrera y que el cargo desempeñado por él era de libre nombramiento y remoción, por tener asignadas funciones que lo califican de confianza.

Al respecto, de las actas que conforman el expediente judicial y administrativo, así como de lo afirmado por el apoderado judicial del recurrente se evidencia que su ingreso a la Administración se produjo el 16 de marzo de 2002 al cargo de Coordinador, adscrito al Internado Judicial de los Teques, señalándose en forma expresa que sus funciones las ejercería en el Internado Judicial de Carúpano, cuestión que fue aceptada por el actor. Igualmente se aprecia que las evaluaciones realizadas a dicho ciudadano se hicieron tomando en consideración que el cargo que desempeñaba era el de Coordinador, y no como éste señala, el de Director o Sub-director, que en todo caso, igualmente comportan un elevado grado de confidencialidad.

En este contexto lo procedente, a los fines de verificar la legalidad de la actividad desplegada por la Administración, es determinar la naturaleza de las funciones que desempeñaba el actor en el cargo de Coordinador. Para ello se hace necesario indicar que en materia de función pública el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera y sus titulares gozan de estabilidad en el ejercicio de sus funciones, exceptuando, entre otros, los cargos de libre nombramiento y remoción.

Por su parte los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, normativa que regula los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública prevén:

“Artículo 19. Los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción.
…Omissis…
Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley”.
“Artículo 21. Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieran un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministros, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”.

Asimismo, conforme a la reiterada y pacífica jurisprudencia dictada por las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en principio podría considerarse suficiente que la norma que regula la materia funcionarial determine que cargos son de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, siendo posible también determinarlos mediante la evaluación de las funciones asignadas al mismo, resultando, en principio y salvo un mejor elemento probatorio, como medio de prueba idóneo para demostrar las funciones propias de un cargo en particular, y en consecuencia, establecer su naturaleza, el Registro de Información del Cargo o cualquier otro documento en el que se reflejen las funciones ejercidas por el funcionario y de las cuales se pudieran desprender la confianza del cargo desempeñado. (Ver Sentencia Nº 2007-1731, de fecha 16 de octubre de 2007, caso: Luz Marina Hidalgo Briceño Vs. Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara).

Atendiendo a lo señalado supra, si bien es cierto que cursa a los folios 10 al 15 del expediente administrativo el Registro de Información del Cargo, instrumento del cual pudiera desprenderse el carácter de confianza de las funciones comprendidas en el cargo desempeñado por el actor, el mismo no fue avalado con la firma del funcionario, sin embargo si aprecia que cursan tanto en el expediente judicial como en el administrativo evaluaciones realizadas al querellante debidamente suscritas por él, de las que se desprende con toda claridad que las actividades que se le indicaron como sustento para calificar su cargo de confianza en el acto de remoción, son básicamente las mismas que se evaluaron durante su desempeño en el cargo del cual fue removido, de manera que mal puede alegarse la existencia de un falso supuesto negando el ejercicio de éstas, por cuanto las funciones que desempeñaba el actor de dirigir, coordinar, supervisar, son funciones propias de un cargo de confianza como lo puede ser el de Jefe de División, de Departamento o un Coordinador.

Conforme a lo expuesto, acreditado como ha sido que el ciudadano Denis Méndez sí ejercía las funciones que se le imputaron en el acto de remoción y que éstas implican un alto grado de confidencialidad, entre otros, resultando por ello improcedente el vicio de falso bajo análisis. Así se decide.

Por último, con relación a la condición o estatus de funcionario de carrera que se atribuye el querellante debe indicarse que el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispone que el ingreso de los funcionarios públicos a los cargos de carrera será por concurso público, “(…) fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión y retiro será de acuerdo con su desempeño". En el caso de autos, al no haber ingresado el recurrente a la Administración Pública en un cargo de carrera mediante concurso público, no gozaba de la estabilidad prevista para tales funcionarios, y por ende, del mes de disponibilidad para su reubicación en un cargo de carrera. Aunado al hecho de que para el momento de su ingresó se mantenían aun vigentes los Decretos número 2.284 y 501 que declararon de confianza todos los cargos que se ejercieran en los establecimientos penitenciarios y demás dependencias del entonces Ministerio de Justicia, razón por la cual no habiendo demostrado el actor que adquirió la condición de funcionario de carrera, forzosamente debe señalarse que la Administración actuó ajustada a derecho. Así se decide

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), interpuesto por el ciudadano DENIS JOSÉ MÉNDEZ CLEMENTE, titular de la cédula de identidad No.6.212.327, por intermedio de su apoderado judicial, abogado MARCOS ANTONIO CHIRINOS, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 50.447, contra la Resolución Nº 60 de fecha 24 de septiembre de 2007, suscrita por el Director de Recursos Humanos (E) del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los once (11) días del mes de marzo de dos mil nueve (2009). Años 198º de la Independencia y 150º de la Federación.
EL JUEZ,

JORGE NÚÑEZ MONTERO

LA SECRETARIA,

MARIA ISABEL RUESTA

En la misma fecha de hoy, siendo las (11:00 a.m.), quedó registrada bajo el Nº 24-2009.

LA SECRETARIA,

MARIA ISABEL RUESTA

EXP. Nº 8076
JNM/cvm/kfr/ycp.-