TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
TRIBUNAL SUPERIOR DÉCIMO DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CAPITAL

Exp. Nº 0486-08

En fecha 13 de marzo de 2008, el ciudadano ALEJANDRO MONTES LÓPEZ, titular de la cédula de identidad Nº 6.481.946, asistido por el abogado Carlos Alfonzo Valdivia Sánchez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 60.047, ejerció formal querella funcionarial contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA y, el DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, por órgano de la respectiva ALCALDÍA, ambos, a través de la POLICÍA METROPOLITANA DE CARACAS, ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital actuando en funciones de Distribución y, el 14 de marzo de 2008, previa distribución de la causa, se recibió el expediente en este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a quien le corresponde dictar sentencia, sobre base de las siguientes consideraciones:

I
DE LA QUERELLA

La parte querellante fundamentó la querella funcionarial ejercida sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que se desempeñó como Comisario Jefe adscrito a la Jefatura del Estado Mayor y Segunda Comandancia de la Policía Metropolitana hasta el 16 de diciembre de 2007, fecha en la que fue notificado de la decisión del Alcalde del Distrito Metropolitano de otorgarle el beneficio de jubilación.

Que dicho acto administrativo, se encuentra sustentado en los artículos 48 y 49, numeral 2, literal c) del Reglamento General de la Policía Metropolitana y, en el hecho de haber prestado servicios durante veintidós (22) años, once (11) meses y quince (15) días en la Policía Metropolitana y tener 46 años de edad, siéndole otorgado de oficio el beneficio de jubilación con una pensión mensual de Un Millón Setecientos Treinta Mil Setecientos Veinticuatro Bolívares con Cincuenta y Nueve Céntimos (Bs. 1.730.724,59), actualmente Mil Setecientos Treinta Bolívares Fuertes con Setenta y Dos Céntimos (Bs.F. 1.730,72), como suma equivalente al ochenta por ciento (80%) del sueldo promedio de las últimas 24 mensualidades.

Que conforme al artículo 156, numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al igual que lo establecía la Constitución de 1961, corresponde al Poder Público Nacional la competencia para regular la materia relativa a la seguridad social, lo cual conllevó a la derogatoria de lo previsto sobre pensiones y jubilaciones en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, por ser un instrumento de rango inferior a la ley, conforme a lo establecido en la Disposición Derogatoria Única del Texto Fundamental.

Que por cuanto el aludido Reglamento contradice el Texto Constitucional, debía procederse a su desaplicación en lo que respecta al contenido de los artículos 48 y 49, numeral 2, literal c) de dicho Reglamento, los cuales fueron expresamente derogados por el artículo 13, numeral 4 de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de la Policía Metropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas de fecha 29 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta del Distrito Metropolitano de Caracas Nº 0057, Extraordinaria, del 29 de diciembre de 2006.

Que al sustentarse el acto administrativo mediante el cual le fue otorgado el beneficio de jubilación, en normas que no estaban en vigencia, sin cumplir el procedimiento previsto en la Ley que rige la materia, esto es, la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, el mismo se encuentra afectado de nulidad absoluta, por lo que solicitó la desaplicación de los artículos 48 y 49, numeral 2 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, conforme a lo dispuesto en el artículo 334 del Texto Constitucional en concordancia con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.
Que se violó el derecho a la defensa y al debido proceso, al no cumplirse con el procedimiento establecido para el otorgamiento del beneficio de jubilación, así como también se incurrió en falso supuesto de derecho al haberse considerado que cumplía con los requisitos exigidos por la ley para el otorgamiento de dicho beneficio.

Que por la violación de los artículos 49, numeral 1 del Texto Constitucional, 12 y 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución Nº 010590 de fecha 14 de diciembre de 2007, notificada mediante Oficio Nº 16.617 de fecha 14 de diciembre de 2007, a través de la cual le fue otorgado el beneficio de jubilación y, en consecuencia, se ordene su reincorporación al cargo y jerarquía que venía desempeñando en la Policía Metropolitana, con el pago de la diferencia de los sueldos dejados de percibir desde el retiro mediante jubilación hasta su total reincorporación.

II
DE LA CONTESTACIÓN

En fecha 8 de enero de 2009, la abogada Eudys Cristina Comes, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 100.116, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, presentó escrito de contestación a la querella funcionarial interpuesta, oponiendo las siguientes defensas y excepciones:

Negó, rechazó y contradijo en todas sus partes la querella interpuesta.

Respecto a la solicitud de desaplicación de los artículos 48 y 49, numeral 2, literal c) del Reglamento General de la Policía Metropolitana, señaló que tal normativa comporta un reglamento ejecutivo dictado de acuerdo a lo establecido en el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, según el cual, el Presidente de la República, en Consejo de Ministros podía establecer condiciones especiales para el goce de pensiones y jubilaciones basado en razones propias del servicio o eventuales riesgos de salud.

Que el reglamentista, estableció una norma especial para regular el goce del derecho de jubilación de los funcionarios adscritos a la Policía Metropolitana, actualmente adscrita al Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, atendiendo a las circunstancias especiales de dichos funcionarios.

Que el régimen de jubilación especial establecido para estos funcionarios policiales no colide con el principio de reserva legal, pues se trata de un desarrollo mediante reglamento ejecutivo dictado en el marco de la delegación establecida en la ley para el momento en que el mismo se dictó.

Respecto a la conculcación del debido proceso y derecho a la defensa denunciada, señaló que del texto del propio acto administrativo impugnado se desprendía que no se trataba de un procedimiento sancionatorio, sino del otorgamiento de un beneficio de seguridad social de carácter constitucional, que podía ser otorgado de oficio o a solicitud de parte con el mero cumplimiento de los requisitos exigidos para ello, sin que implicase la vulneración al derecho a la estabilidad del funcionario.

Finalmente, solicitó que se desestimen los alegatos formulados por el querellante y se declare Sin Lugar la querella interpuesta.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, pronunciarse sobre la querella interpuesta por el ciudadano Alejandro Montes López, asistido por el abogado Carlos Alfonzo Valdivia Sánchez, contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia y, el Distrito Metropolitano de Caracas, por órgano de la respectiva Alcaldía, ambos, a través de la Policía Metropolitana de Caracas, tendente a obtener la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 010590 de fecha 14 de diciembre de 2007, notificado mediante Oficio Nº 16617 en fecha 16 de diciembre de 2007, mediante el cual le fue otorgado el beneficio de jubilación.

I.- Como punto previo, debe este Órgano Jurisdiccional verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial y, en tal sentido observa:

Tal como ya se indicó, la presente querella se dirige a obtener la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 010590 de fecha 14 de diciembre de 2007, notificado mediante Oficio Nº 16617 en fecha 16 de diciembre de 2007, mediante el cual le fue otorgado el beneficio de jubilación al querellante, quién se desempeñaba como Comisario Jefe adscrito a la Jefatura del Estado Mayor y Segunda Comandancia de la Policía Metropolitana.

Al respecto, este Sentenciador estima pertinente aclarar que la Policía Metropolitana es un cuerpo de policía preventiva, garante del orden público, que, en tanto órgano desconcentrado, para la fecha en que fue dictado al acto administrativo impugnado -14 de diciembre de 2007-, se encontraba adscrito al Distrito Metropolitano de Caracas por órgano de su Alcaldía, pero, al momento de ejercerse la presente querella -13 de marzo de 2008- había operado la transferencia de dicho organismo a la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, ordenada mediante Decreto Nº 5.814 de fecha 14 de enero de 2008, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 18 de enero de 2008.

Ello así, al carecer de personalidad jurídica la Policía Metropolitana, corresponde entender, tal como lo señaló el querellante, que la presente acción se dirige contra el Distrito Metropolitano, dada la evidente relación de dependencia de dicho cuerpo de seguridad a la mencionada unidad político-territorial de la ciudad de Caracas que goza de personalidad jurídica y autonomía, no obstante, tal como se expresó en auto de fecha 6 de octubre de 2008, mediante el cual se emitió el respectivo pronunciamiento sobre la admisión de la presente querella, al haber operado la transferencia mencionada, el Ejecutivo Nacional asumió la dirección, administración y funcionamiento de la Policía Metropolitana y, en consecuencia, la eventual condena recaería sobre éste y no sobre el Distrito Metropolitano, razón por la cual este Juzgador estimó que la presente querella obraba tanto en contra del Distrito Metropolitano como en contra de la República.
De esta forma, si bien para el momento de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presente causa correspondía al Distrito Metropolitano hacer frente a la reclamación ejercida por el querellante, entendida dicha persona jurídica como un ente de un nivel distinto a la Gobernación del Distrito Federal a la que estuvo llamado a sustituir, pues, a diferencia de aquella, se trata de un ente que representa una manifestación del Poder Público Municipal; a la fecha del ejercicio efectivo de la acción, sobrevenidamente, tal responsabilidad debía asumirla la República Bolivariana de Venezuela a través del ya mencionado Ministerio, con lo cual, sea que se entienda a la Policía Metropolitana como un organismo desconcentrado de la referida entidad de naturaleza municipal, o del aludido Ministerio, en uno u otro caso se encuentra regulado, en principio, por las disposiciones contenidas en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, tal como se desprende de su artículo 2, numerales 1 y 8, estableciéndose en dicho texto normativo las disposiciones que regulan el derecho a la jubilación y pensión de los funcionarios públicos, como una de las formas de retiro establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada el 11 de julio de 2002 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.482, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, salvo los casos expresamente establecidos en el ordenamiento jurídico.

Así, según lo previsto en el artículo 93, numeral 1 de la mencionada Ley del Estatuto de la Función Pública, “(…) Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir (…) Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos (…) cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública. (…)”.

Partiendo de lo expuesto, en concordancia con la previsión contenida en la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, debe entenderse que todas las reclamaciones formuladas por los funcionarios públicos, derivadas de la relación de empleo público, interpuestas mediante el ejercicio de la respectiva querella funcionarial, entre ellas las relativas al derecho a la jubilación y pensión, previsto como una de las formas de retiro de la Administración Pública, deberán ser conocidas en primera instancia, por los Juzgados Superiores Regionales con competencia para conocer de la materia contencioso administrativa, del lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto administrativo impugnado o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio

Al respecto, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, señaló en sentencia Nº 00811, de fecha 23 de mayo de 2003, lo siguiente:

“(…) La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se declaró incompetente para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
‘Por tanto, con el objeto de unificar el criterio en cuanto a la relación de empleo público, se ratifica el criterio sostenido en sentencia Nº 2263 de fecha 20 de diciembre de 2000, emanada del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, en la cual se estableció que el tribunal competente para conocer de las causas en las que se discuta la terminación de una relación de empleo público así como los derechos que se derivan de ésta, era el Tribunal de la Carrera Administrativa, actualmente Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, y el procedimiento aplicable, el previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública (…)’.
Siendo ello así, debe señalarse que la jurisprudencia de esta Sala ha sido reiterada al establecer que la competencia para conocer y decidir casos como el de autos, donde es evidente la relación de empleo público, correspondía en primer término al Tribunal de la Carrera Administrativa, y con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los Juzgados Superiores Contencioso-Administrativos Regionales (en este sentido, véase sentencia de esta Sala de fecha 19 de junio de 2001, recaída en el caso Filomena López) (…)” (Subrayado de este Tribunal Superior).

Ello así, visto que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la circunscripción judicial de la Región Capital, entre el querellante y el Distrito Metropolitano de Caracas, por órgano de la respectiva Alcaldía a través de la Policía Metropolitana, organismo éste que ahora se encuentra adscrito al Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, cuya sede de encuentra en esta ciudad Capital, en consecuencia, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer, en primer grado de jurisdicción, de la querella interpuesta. Así se declara.

II.- Sentado lo anterior, corresponde a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital decidir la querella interpuesta, sobre la base de las siguientes consideraciones:

Del análisis de las actas procesales, se evidencia que la pretensión del querellante se dirige a obtener la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 010590 de fecha 14 de diciembre de 2007, notificado mediante Oficio Nº 16617 en fecha 16 de diciembre de 2007, mediante el cual le fue otorgado el beneficio de jubilación, a los fines de lograr su reincorporación al cargo que venía desempeñando en la Policía Metropolitana, con el pago de la diferencia de los sueldos dejados de percibir desde la fecha en que se produjo su retiro mediante el acto jubilatorio hasta su efectiva reincorporación, alegando, al efecto, la existencia del vicio de falso supuesto de derecho, así como la violación del debido proceso y del derecho a la defensa por no haberse cumplido el procedimiento establecido en la ley, solicitando, además, la desaplicación por inconstitucionalidad de las normas contenidas en los artículos 48 y 49 numeral 2, literal c) del Reglamento General de la Policía Metropolitana en las que se fundamentó el acto impugnado.

Por su parte, la sustituta de la Procuradora General de la República negó, rechazó y contradijo genéricamente lo expuesto en la querella, señalando que las mencionadas normas contenidas en el Reglamento General de la Policía Metropolitana no adolecían de inconstitucionalidad alguna por cuanto fueron dictadas de conformidad con el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, regulándose por parte del Reglamentista el goce del derecho a la jubilación de los funcionarios de dicho cuerpo policial atendiendo a circunstancias especiales, por lo que dichas normas, a su decir, no violaban la reserva legal, así como tampoco se incurrió en el quebrantamiento al debido proceso, pues se trataba el otorgamiento de un beneficio de seguridad social que podía ser acordado de oficio o a solicitud de parte con el sólo cumplimiento de los requisitos previstos para ello.

Expuesto de esta forma los argumentos de ambas partes, este Sentenciador observa que el punto neurálgico de la presente controversia lo constituye el determinar la aplicabilidad de las normas contenidas en el Reglamento General de la Policía Metropolitana para el otorgamiento del beneficio de jubilación que fue concedido al querellante mediante el acto administrativo impugnado, por cuanto en función del mismo se apoyan la existencia del vicio de falso supuesto de derecho y violación del derecho a la defensa y debido proceso denunciados contra el acto en cuestión.

Así, a decir del querellante, las normas contenidas en los artículos 48 y 49, numeral 2, literal c) del Reglamento General de la Policía Metropolitana, atentan contra la reserva legal establecida en el artículo 156, numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece la competencia del Poder Público Nacional para legislar en materia de derechos, deberes y garantías, entre ellos, los relativos a la previsión y seguridad social, siendo así derogado el mencionado Reglamento en cuanto a las pensiones y jubilaciones se refiere, por tratarse de un instrumento de rango inferior distinto a la ley, conforme a la Disposición Derogatoria Única del Texto Constitucional, además de haber sido expresamente derogado, también, por la Segunda Enmienda de la Constitución de 1961, aprobada el 6 de marzo de 1983 y, por la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de la Policía Metropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas del 29 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas Nº 0057, Extraordinaria, de la misma fecha, siendo necesario, a su juicio, proceder a la desaplicación de dichas normas de acuerdo a lo establecido en los artículos 334 del Texto Constitucional y 20 del Código de Procedimiento Civil.

Al respecto, es pertinente señalar que la jubilación forma parte del derecho constitucional a la seguridad social al que alude la parte querellante, el cual se encuentra reconocido en el artículo 86 del Texto Constitucional, debiendo ser entendido dicho concepto, como un sistema que abarca tanto entes de derecho público como entes de derecho privado, en el entendido que “(…) el principio de la Seguridad Social es de orden público y no se puede modificar ni por convención colectiva ni por convenio entre particulares (...)” (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del 25 de enero de 2005, caso: “Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela C.A.N.T.V.”).
Sobre este derecho en particular, tal como lo adujo el querellante, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha reiterado en diversas oportunidades que el régimen de la seguridad social en general, sea o no funcionarial, es competencia exclusiva del Poder Nacional, en atención a lo dispuesto en los artículos 86, 147, 156 numerales 22 y 32 y, 187 numeral 1 del Texto Fundamental, de cuyas disposiciones se evidencia la intención del Constituyente de 1999 fue la de unificar un régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, no sólo al servicio de la Administración Pública Nacional, sino también de los Estados y de los Municipios, con lo cual, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos independientemente de que estos formen parte del poder nacional, estadal o municipal, son parte de los sistemas de seguridad social y, en consecuencia, al estar atribuida de manera exclusiva a la Asamblea Nacional la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, -tal como ocurría también bajo la vigencia de la Constitución de 1961, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136, numeral 24 eiusdem y su enmienda Nº 2-, incluyendo dentro de tal potestad, el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos, la normativa aplicable será la que provenga del Legislador Nacional, esto es, la prevista en la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 3.850, Extraordinario, de fecha 18 de julio de 1986, siendo inconstitucional que los Estados o Municipios dicten leyes y ordenanzas en esa materia.

Ello así, lejos de lo aducido por el querellante, mal pudo el Distrito Metropolitano haber regulado la materia relativa a jubilaciones y pensiones en la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de la Policía Metropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas del 29 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas Nº 0057, Extraordinaria, de la misma fecha, ni menos aún haber derogado la normativa cuya sujeción al Texto Constitucional se analiza, por cuanto, como ya se indicó, en tanto ente municipal, carece de competencia para legislar en esta materia.

Pese a lo expuesto, en el caso concreto se evidencia que el Reglamento General de la Policía Metropolitana cuya inconstitucionalidad se denuncia, en cuanto a la regulación en él contenida sobre jubilaciones y pensiones, no fue dictado por una autoridad de naturaleza municipal o estadal, sino que provino del Presidente de la República, quien, según se desprende del texto del mencionado instrumento normativo, estaba haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, conforme a la cual procedió a dictar el Decreto Nº 943 de fecha 22 de noviembre de 1995, contentivo del mencionado Reglamento, que fue publicado en la Gaceta Oficial de la República Nº 5015, Extraordinario, del 8 de diciembre de 1995.

En tal sentido, es necesario traer a colación lo establecido en el aludido artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, que a texto expreso dispone:

“Artículo 5º: El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicios distintos a los previstos en la presente Ley para aquellos organismos o categorías de funcionarios o empleados que por razones excepcionales, derivadas de las características del servicio o riesgos para la salud, así lo justifiquen.
El régimen que se adopte deberá ser publicado en la GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA” (Mayúsculas del original).

De acuerdo a la norma transcrita, el propio Legislador Nacional dispuso que el Presidente de la República, ante la existencia de circunstancias justificantes, de manera excepcional, gozara de la facultad de “(…) establecer requisitos de edad y tiempo de servicios distintos a los previstos en la (…) Ley” para el otorgamiento del beneficio de jubilación a ciertos funcionarios, sometiendo el ejercicio de tal facultad al cumplimento de formalidades como que la decisión sea tomada en Consejo de Ministros y que el régimen adoptado sea publicado en Gaceta Oficial.

Ésta, no fue la única excepción prevista por el Legislador Nacional, por cuanto en el artículo 6 íbidem, dispuso de manera más amplia, la posibilidad de que el Presidente de la República pudiere acordar jubilaciones especiales, aún ante el incumplimiento de los requisitos exigidos, siempre que medien circunstancias excepcionales que lo justifiquen, sin que sea necesario, a diferencia de la anterior, que la decisión sea tomada en Consejo de Ministros, requiriéndose solamente que la prestación de servicio del beneficiario hubiere superado los quince (15) años.

Nótese, entonces, que si bien el Legislador Nacional estableció un régimen general para regular el beneficio de pensiones y jubilaciones de los funcionarios públicos, también previó excepciones a ese régimen general, encomendando al Presidente de la República la aplicación de las mismas, conforme a lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, siendo el asunto dilucidar, en el presente caso, el determinar si, aún ante tal circunstancia, el Reglamento General de la Policía Metropolitana, como alude la parte querellante, viola la reserva legal y deviene en inconstitucional.

En torno a esta disyuntiva, tal como lo señalaron ambas partes, se han pronunciado los distintos Órganos Jurisdiccionales a quienes les corresponde conocer los recursos contencioso administrativos funcionariales, tanto en primera como en segunda instancia, manejándose al respecto criterios disímiles, incluso por quien corresponde conocer de dichas causas en alzada, esto es, por las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

Es así, como la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo expresó en un caso similar al de autos, mediante sentencia Nº 2006-1569 de fecha 22 de mayo de 2006, caso: Orlando Francisco Hernández López vs. Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, lo siguiente:

“(…) En el caso de autos, la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, procedió a jubilar de oficio al ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ, haciendo uso de la potestad atribuida por el artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, por cuanto cumplía con los requisitos contemplados por dicho reglamento, esto es, había cumplido más de quince (15) años de servicio y más de cuarenta (40) años de edad.
(…omissis…)
Seguidamente, la parte apelante sostiene que el fallo apelado no analizó ni aplicó el contenido de la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, donde se sostuvo que resultaba aplicable la Ley sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios en materia de seguridad social, pensiones y jubilaciones por tratarse de materia reservada al Poder Público Nacional.
En ese sentido, debe destacarse que el fallo apelado sí emitió pronunciamiento al respecto, por cuanto una vez analizados los artículos 156, numeral 32, 144 y 147 de la Constitución, se consideró que es a la Asamblea Nacional, en representación del Poder Público Nacional, a quien efectivamente corresponde legislar en materia de previsión y seguridad social, incluyendo el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos, siendo una manifestación de tal potestad la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, la cual en su artículo 5 habilita al Presidente de la República en Consejo de Ministros, por razones excepcionales, para dictar requisitos de edad y tiempo de servicio para proceder a la jubilación, distintos a los consagrados por la referida ley, por lo que se concluyó que los requisitos establecidos en el Reglamento General de la Policía Metropolitana resultarían aplicables a los funcionarios de dicho cuerpo policial. Ello así, esta Corte desecha el argumento expuesto por la parte apelante. Así se declara.
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Denuncia la parte apelante, que el fallo apelado incurre en el vicio de incongruencia negativa, al no pronunciarse sobre la procedencia del control difuso contenido en la Constitución, con el que pretendía la desaplicación del Reglamento General de la Policía Metropolitana, y que fuese aplicada en su lugar la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y Municipios.
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Ello así, se observa que el fallo apelado sí hace un pronunciamiento sobre tal alegato, al sostener, entre otras cosas, que “…el Alcalde Metropolitano obró conforme a derecho al aplicar el Reglamento de la Policía Metropolitana, contrariamente a lo señalado por el accionante, razón por la cual, mal pudiera en este caso, desaplicar disposiciones reglamentarias que resultan evidentemente ajustadas a la Legalidad y Constitucionalidad…”, razón por la que debe desechar el alegato esgrimido por la parte apelante. Así se decide (…).
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Seguidamente, la parte apelante expresó que los actos administrativos impugnados no contienen los presupuestos legales necesarios, y se fundamentan en el Reglamento General de la Policía Metropolitana que es inconstitucional e ilegal.
En ese orden de ideas, los actos administrativos impugnados tienen como fundamento el contenido del artículo 48 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, el cual contempla que los funcionarios policiales tendrán derecho a la jubilación al cumplir los quince (15) años de servicio y los cuarenta (40) años de edad. De igual manera el artículo 49 establece que el derecho a la jubilación procede de oficio o a petición de interesado cumplidos los extremos previstos en dicho reglamento.
Ahora bien, tal y como lo sostuvo el A quo, dicho reglamento luce apegado a la Constitución y a las leyes, teniendo en cuenta que conforme al contenido de los artículos 156, numeral 32, 144 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, corresponderle a la Asamblea Nacional legislar en materia de previsión y seguridad social, mandato que se materializa con la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios, la cual en su artículo 5 prevé que el Presidente de la República en Consejo de Ministros podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicio diferentes a aquellos contemplados por dicha ley, los cuales en el presente caso han sido establecidos por el Reglamento General de la Policía Metropolitana, ello permite concluir que la Administración actuó conforme a derecho al otorgar la jubilación al ciudadano ORLANDO FRANCISCO HERNÁNDEZ, al constatarse que el mismo cumplía con los parámetros establecidos en dicha norma, no siendo un hecho controvertido que el prenombrado funcionario contaba para el momento en que fue acordada su jubilación con veintiún (21) años de servicio y cuarenta y seis (46) años de edad. Razón por la cual este Corte desestima el argumento expresado por la parte apelante. Así se decide (…)” (Mayúsculas de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, negrillas de este Tribunal Superior).

Conforme a la sentencia citada parcialmente, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, percatándose del criterio asumido por el Tribunal de Instancia cuya decisión estaba conociendo en virtud del recurso de apelación ejercido contra la misma, desechó los argumentos sostenidos por la parte apelante y, sin disentir en modo alguno, confirmó el fallo objeto del recurso, señalando expresamente que el Reglamento General de la Policía Metropolitana lucía apegado a la Constitución y a las leyes.

Por su parte, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo asumió un criterio contrario en un caso similar, señalado en sentencia Nº 2006-01833 de fecha 13 de junio de 2006, caso: Roberto Esteban García Rangel vs. Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, lo siguiente:

“(…) En tal sentido, denuncia la parte actora que el referido Reglamento General se encuentra viciado de inconstitucionalidad, toda vez que “…al ser sancionada la nueva Constitución (1999) y prever que la materia relativa a la seguridad social es de la competencia del Poder Público Nacional la legislación en materia de Seguridad Social, ello lleva consigo la derogatoria de lo previsto en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, en lo concerniente a lo que tiene que ver con jubilaciones y pensiones, por ser dictado en un instrumento de rango inferior y distinto a una ley como lo es dicho Reglamento…”. Por tal motivo, expresa que cuando el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas procede a jubilarlo aplicando como fundamento de derecho normas que actualmente no están en vigencia, “…no hay duda alguna que dicho acto adolece de nulidad absoluta…”.
En este punto, esta Corte trae a colación algunas consideraciones sobre el régimen de jubilación en la vigencia de la Constitución de 1961, cuya competencia le correspondía al Poder Nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136, numeral 24 (…). Asimismo, se desprendía de la norma contenida en el artículo 2 de la Enmienda N° 2 de la Constitución de 1961, la intención del Constituyente de unificar en una ley orgánica, el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal.
Ahora bien, observa esta Corte que, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, el régimen competencial en lo que respecta a la legislación del trabajo, previsión y seguridad social, se mantiene en términos similares, pues, no se establece facultad alguna a las Entidades Municipales para la gestión de las materias del trabajo, previsión y seguridad social, que sí tiene el Poder Público Nacional, tal como lo establece el artículo 156, numerales 22 y 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(…omissis…)
En virtud de las consideraciones anteriores, estima esta Corte que mal podía el Alcalde Mayor fundamentar la Resolución N° DRH-002 de fecha 30 de noviembre de 2001 en los artículos 48 y 49 literal “c” del Reglamento General de la Policía Metropolitana (…).
(…omissis…)
Las normas parcialmente transcritas [artículos 48 y 49 literal c) del Reglamento General de la Policía Metropolitana] le conceden a la Máxima Autoridad Civil competencia para otorgar el beneficio de la jubilación, que devienen en una usurpación de las funciones otorgadas al Poder Legislativo Nacional, pues, como dispone el Texto Constitucional vigente es competencia del Poder Legislativo Nacional, el establecimiento del régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos en todos los niveles político territoriales, esto es, a nivel nacional, estadal y municipal (…).
Este sentido, y en atención a la supremacía de la Constitución sobre todas las leyes y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, esta Corte de conformidad con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil y 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, desaplica por control difuso los artículos 48 y 49 del referido reglamento. Así se decide.
(…omissis…)
En razón de lo anterior, siendo que el acto administrativo impugnado contenido en la Resolución DRH-002 de fecha 30 de noviembre de 2001 mediante el cual el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas le otorgó la jubilación al ciudadano Roberto Esteban García Rangel se fundamentó en los artículos 48 y 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, y no en la Ley Nacional que rige la materia, violándose con ello la reserva legal que se le otorga al Poder Legislativo Nacional, esta Corte considera que el acto impugnado está viciado de nulidad, razón por la cual declara nulo la referida Resolución. Así se decide (…)” (Añadido y negrillas de este Tribunal Superior).

Según se desprende de la sentencia parcialmente citada supra, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a diferencia del criterio sostenido por su Órgano Jurisdiccional homólogo, considera que el Reglamento General de la Policía Metropolitana atenta contra la reserva legal prevista en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela para regular la materia relativa a las pensiones y jubilaciones, entendiendo que las normas referidas a estas materias contenidas en el aludido Reglamento resultan inconstitucionales.

Sobre la base de lo expuesto, tomando en cuenta las posiciones contrapuestas que se han asumido en torno a la constitucionalidad de las normas contenidas en el Reglamento General de la Policía Metropolitana referidas a la jubilación, este Sentenciador se acoge al criterio sostenido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por cuanto la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo no aludió en sus consideraciones al contenido del artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, norma ésta que, a juicio de este Juzgador, impide que el aludido Reglamento atente contra el principio de reserva legal, toda vez que si bien la regulación de la materia relativa a la seguridad social, entre ella pensiones y jubilaciones, se encuentra reservada al Poder Nacional, a través de su órgano legislativo, es la propia Ley dictada por dicho Órgano Legislativo Nacional la que permite que se establezcan excepciones a las condiciones generales de edad y tiempo de servicio previstos en ella para el otorgamiento del beneficio de jubilación, debiendo ser éstas, a tenor del aludido artículo 5, desarrolladas por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, a través de un acto de contenido y naturaleza reglamentario “para aquellos organismos o categoría de funcionarios” o empleados que por razones excepcionales, derivadas de las características del servicio o riesgo para la salud así lo justifiquen, siendo que en el caso de los funcionarios policiales como los integrantes de la Policía Metropolitana, tales razones excepcionales de justificación devienen del mayor riesgo que implica el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas, con respecto al servicio prestado por el resto de los funcionarios públicos.

En virtud de lo anterior, este Sentenciador considera que el Reglamento General de la Policía Metropolitana no colide con norma constitucional alguna, ni violar la reserva legal establecida en materia de seguridad social, en razón de lo cual resulta forzoso desechar la solicitud de desaplicación por inconstitucionalidad de las normas contenidas en los artículos 48 y 49 del aludido Reglamento, efectuada por el querellante. Así se declara.

En el mismo sentido, en cuanto al vicio de falso supuesto de derecho que el querellante imputa al acto administrativo impugnado por haber sido sustentado en los mencionados artículos 48 y 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, que, a su decir, se encontraba derogado, además de haber considerado que cumplía con los requisitos previstos para el otorgamiento del beneficio de jubilación; este Sentenciador debe reiterar que el mencionado Reglamento no colide con disposición constitucional alguna, aunado a que no pudo haber sido derogado por la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de la Policía Metropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas del 29 de diciembre de 2006, por cuanto dicho ente municipal carecía de competencia para legislar en esta materia, en razón de lo cual, debe entenderse que el mismo se encuentra en plena vigencia y que, lejos de lo aludido por el querellante, es a la luz de tal instrumento normativo que debía efectuarse la verificación de los requisitos previstos para el otorgamiento o no del beneficio de jubilación en su favor, ello a tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, por lo cual, ante el cumplimiento de tales requisitos, la Administración obró ajustada a derecho al aplicar correctamente las aludidas normas y concederle al querellante el beneficio de jubilación, debiendo desestimarse el alegato bajo análisis. Así se declara.

Finalmente, en cuanto a la alegada violación del derecho a la defensa y al debido proceso que el querellante sustenta señalando que no se cumplió el procedimiento establecido para el otorgamiento del beneficio de jubilación que le fue concedido, por cuanto al no haber solicitado el otorgamiento de tal beneficio mal podría el Alcalde otorgarle la jubilación sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido, este Juzgador observa del análisis de las normas que resultaban aplicables al presente caso, esto es, las disposiciones contenidas en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, que específicamente su artículo 49 prevé dos mecanismos para proceder al reconocimiento del derecho a la jubilación, el primero, que éste sea solicitado por el interesado, y el segundo, que la propia Administración, por sí misma, reconozca de oficio la existencia de tal derecho ante la ocurrencia de las circunstancias previstas en uno de los tres literales contenidos en dicha norma.

En el presente caso, se desprende del acto administrativo impugnado, cuya copia simple cursa al folio seis (6) del expediente, que el beneficio concedido al querellante encuentra su sustento, entre otros, en la disposición contenida en el artículo 49, numeral 2, literal c) del Reglamento General de la Policía Metropolitana, que regula el supuesto del otorgamiento de la jubilación de oficio, por parte del Alcalde del Distrito Metropolitano (quien fue el llamado a sustituir al Gobernador del Distrito Federal), cuando el funcionario beneficiado hubiere alcanzado quince (15) años de servicio y cuarenta (40) de edad, de acuerdo a lo establecido en el artículo 48 íbidem.

De esta forma, según lo afirmado por el propio querellante en su libelo, al momento en que le fue concedido el beneficio de jubilación había alcanzado un total de veintidós (22) años, once (11) meses y quince (15) días de servicio y cuarenta y seis (46) años de edad, con lo cual reunía las dos condiciones, de tiempo de servicio y edad, antes aludidas, para el otorgamiento del beneficio de jubilación, en razón de lo cual, constatadas por la Administración la ocurrencia de tales circunstancias, se encontraba habilitada para procederse de oficio a efectuar el otorgamiento del mencionado beneficio al querellante, aplicándose, así, en forma correcta el Reglamento General de la Policía Metropolitana, motivo por el cual, se desecha la denuncia formulada por el actor. Así se decide.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declara Sin Lugar la querella interpuesta. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer de la querella interpuesta por el ciudadano ALEJANDRO MONTES LÓPEZ, titular de la cédula de identidad Nº 6.481.946, asistido por el abogado Carlos Alfonzo Valdivia Sánchez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 60.047, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA y, el DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, por órgano de la respectiva ALCALDÍA, ambos, a través de la POLICÍA METROPOLITANA DE CARACAS, en virtud del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 010590 de fecha 14 de diciembre de 2007, notificado mediante Oficio Nº 16617 en fecha 16 de diciembre de 2007, mediante el cual le fue otorgado el beneficio de jubilación.

2.- SIN LUGAR la querella interpuesta.

Publíquese y regístrese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República de conformidad con lo establecido en el artículo 86 del Decreto
Nº 6.286, con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.892 Extraordinario, del 31 de julio de 2008. Notifíquese al Procurador del Distrito Metropolitano de Caracas, conforme a lo establecido en el artículo 28 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas en concordancia con el último aparte del artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Notifíquese al Alcalde de dicha entidad territorial, a los fines legales consiguientes. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a
los veintiocho (28) días del mes de mayo del año dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.-
EL JUEZ,

EDWIN ROMERO
LA SECRETARIA,

CHERYL VIZCAYA

En fecha 28/05/2009, siendo las (02:00 p.m.), se publicó y registro la anterior sentencia bajo el Nº142-2009
LA…/
/… SECRETARIA,

CHERYL VIZCAYA

Exp. Nº 0486-08