TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR CUARTO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN

EXPEDIENTE Nº 07496.-
I
RESEÑA DE LAS ACTAS PROCESALES

En fecha 8 de enero de 2015, ante el Juzgado Superior Distribuidor de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y recibido por este Tribunal el día 14 de enero de 2015, DOLLY ALICIA LADERA JIMÉNEZ, titular de la cédula de identidad número V- 8.581.141 e inscrita en el Inpreabogado bajo el número 72.978, actuando en su propio nombre, interpuso recurso contencioso funcionarial contra el acto administrativo contenido en el oficio identificado con el alfanumérico JL/OF/Nº: 001711, de fecha 16 de octubre de 2014, suscrito por la Presidenta de la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, y contra la SUPERINTENDENCIA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE).-

En fecha 14 de enero de 2015, se dictó auto mediante el cual este Tribunal se declaró competente para conocer el recurso, de conformidad con lo previsto en los artículos 9 y 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo, se admitió la presente causa cuanto ha lugar en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. (Ver folio 15 del expediente judicial).-

En fecha 19 de enero de 2015, se dictó auto en el cual se ordenó el emplazamiento de la Presidenta de la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, de conformidad con el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Asimismo, se le solicitó la remisión de los antecedentes administrativos del caso. Igualmente, se ordenó notificar al Procurador General de la República y al Ministro del Poder Popular para Industrias Ligeras y Comercio. (Ver folio 16 del expediente judicial).-
En fecha 24 de febrero de 2015, Emerson Luis Moro Pérez se abocó al conocimiento de la causa, en virtud de su designación mediante sesión de la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 23 de enero de 2015, como Juez Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, quien con tal carácter suscribe la presente decisión. (Ver folio 20 del expediente judicial).-

En fecha 22 de abril de 2015, el Tribunal dictó auto mediante el cual repuso la causa al estado del emplazamiento del Procurador General de la República, de conformidad con el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Asimismo, se le solicitó la remisión de los antecedentes administrativos del caso. Igualmente, se ordenó notificar al Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos y al Vicepresidente Económico de Gobierno. A tal efecto se libró oficios signados con los números 15-0507; 15-0508 y 15-0509. (Ver folio 26 del expediente judicial).-

En fecha 25 de mayo de 2015, el alguacil del Tribunal consignó oficios números oficios números 15-0507; 15-0508 y 15-0509, dirigidos al Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos y al Vicepresidente Económico de Gobierno, respectivamente. (Ver folios 28 al 31 del expediente judicial).-

Cumplidas las fases procesales y celebrada la audiencia definitiva en fecha 7 de octubre de 2012, la causa entró en estado de sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual será dictada sin narrativa por exigirlo así el artículo 108 eiusdem. (Ver folio 60 del expediente judicial).-

En fecha 19 de octubre de 2015, se dictó dispositivo del fallo, declarando este Tribunal CON LUGAR la querella funcionarial interpuesto por DOLLY ALICIA LADERA JIMÉNEZ, titular de la cédula de identidad número V- 8.581.141 e inscrita en el Inpreabogado bajo el número 72.978, contra la SUPERINTENDENCIA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS. (Ver folio 77 del expediente judicial).-

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad procesal correspondiente para publicar el texto íntegro de la sentencia de mérito conforme al artículo 108 eiusdem, pasa este Juzgado a fundamentar la decisión en los términos siguientes:

A- Consideraciones preliminares:

En primer lugar, el Tribunal observa que el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece:

Artículo 108. El Juez o Jueza, dentro de los diez días de despacho siguientes al vencimiento del lapso previsto en el único aparte del artículo anterior, dictará sentencia escrita sin narrativa y, menos aún, con transcripciones de actas, documentos, demás actos del proceso o citas doctrinales, precisando en forma clara, breve y concisa los extremos de la litis y los motivos de hecho y de derecho de la decisión, pronunciándose expresamente sobre cada uno de esos extremos con fundamento en las pruebas aportadas, si fuere el caso y sin poder extender su fallo en consideraciones doctrinales o citas jurisprudenciales.
El Juez o Jueza, en la sentencia, podrá declarar inadmisible el recurso por cualquiera de las causales establecidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

No obstante lo anterior, este Juzgado estima pertinente precisar que DOLLY ALICIA LADERA JIMÉNEZ, titular de la cédula de identidad número V- 8.581.141, en su querella funcionarial expresa el siguiente petitorio:

(…)
Por todos los razonamientos de hecho y derecho, ocurro ante su competente autoridad para solicitar que:
1. - La presente querella sea admitida y sustanciada conforme a derecho.
2. - Se dicte sentencia definitiva en la cual se declare con lugar la presente querella funcionarial y, en consecuencia, la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el oficio identificado bajo la nomenclatura JL/OF/Nº: 001711, de fecha dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014), dictado por la Presidenta de la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos (SUNDECOP), mediante el cual resolvió retirarme ilegalmente de la Administración Pública, separándome del cargo que ostentaba de Abogado I, adscrita a la Sala de Conciliación y Arbitraje.
3. - Se ordene mi reincorporación al cargo que venía desempeñando o a otro de igual jerarquía y remuneración, así como mi traslado inmediato a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE).
4. - Se ordene el pago de todos los salarios dejados de percibir desde mi retiro ilegal hasta la fecha en que se materialice mi total y efectiva reincorporación, incluyendo todos los beneficios, emolumentos, bonificaciones y aumentos inherentes al cargo, así como el pago de los intereses de mora correspondientes, calculados mediante experticia complementaria al fallo. (…)

Según se ha citado, se observa que la querellante solicita la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio identificado con el alfanumérico JL/OF/Nº: 001711, de fecha 16 de octubre de 2014, suscrito por la Presidenta de la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, y en consecuencia la reincorporación a un cargo de similar jerarquía y remuneración en la SUPERINTENDENCIA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE), así como el pago de todos los sueldos y demás beneficios socioeconómicos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación.-

Se observa que el acto impugnado, cuya copia simple (su valor probatorio será tratado más adelante) cursa en el folio 13 en el expediente judicial, señala lo siguiente:

(…)
Ciudadana
LADERA JIMENEZ (sic) DOLLY ALICIA
C.I. Nº 8.581.141
Presente.-
De conformidad con lo establecido en el parágrafo último del Artículo (sic) 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y cumplido como está el plazo de un mes allí establecido para gestiones relacionadas con su eventual reubicación, sin que en este tiempo obtuviéramos respuesta favorable, en virtud del proceso de liquidación y supresión al cual estamos obligados, le notifico su retiro de este Organismo a partir del 16/10/2014 (sic).
Asimismo le comunico que esta Oficina procederá a tramitar la liquidación que por concepto de Prestaciones (sic) Sociales (sic) pueda corresponderle y como igual nos manda la Ley, su incorporación al Registro de Elegibles.
En caso de que usted considere que esta decisión lesiona sus derechos, dispone de un plazo de tres (3) meses contados a partir de la fecha en que recibe esta notificación, para intentar el Recurso (sic) Contencioso (sic) Administrativo (sic) Funcionarial (sic) por ante los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo, para lo cual previamente debe agotar la vía conciliatoria, según lo dispone el Artículo (sic) 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. (…)

De lo citado se desprende que el acto impugnado se trata de un acto administrativo individual de efectos particulares, suscrito por la máxima autoridad de la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, de carácter definitivo, de contenido funcionarial, y mediante el cual se procedió a notificar a la querellante de su retiro con efectos desde el día 16 de octubre de 2014.-

A manera de resumen, la parte querellante solicita la nulidad del acto impugnado argumentando que el mismo adolece del vicio de falso supuesto. La Administración por su parte no contestó la querella funcionarial en la oportunidad procesal correspondiente.-

B- De la no contestación a la querella y la no consignación del expediente administrativo relacionado con la causa:

Este Tribunal observa, que la parte querellada no dio contestación en la oportunidad procesal correspondiente. Del mismo modo se observa que en el íter procesal se determinó que la legitimación pasiva en el proceso corresponde a la SUPERINTENDENCIA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE), dado el contenido de la pretensión y el derecho reclamado que solo sería oponible a esa Superintendencia.-

Al respecto, es necesario observar con suma atención el contenido del artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que regula la situación verificada en el expediente de la siguiente manera: “Artículo 102. Si la parte accionada no diere contestación a la querella dentro del plazo previsto, la misma se entenderá contradicha en todas sus partes en caso de que la parte accionada gozase de este privilegio”.

Según lo citado, la querella funcionarial no contestada por la parte accionada se entenderá contradicha, siempre que la parte querellada goce de ese privilegio. En este sentido, se observa el privilegio en el contenido del artículo 68 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que señala:

Artículo 68. Cuando el Procurador o Procuradora General de la República, o los abogados que ejerzan la representación de la República, no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se tienen como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad personal del funcionario por los daños causados a los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República.

Ahora bien, el contenido del artículo 10 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, número 40.340, de fecha 23 de enero de 2014, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 10. Se crea la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), como un órgano desconcentrado con capacidad de gestión presupuestaria, administrativa y financiera, adscrita a la Vicepresidencia Económica de Gobierno.
La SUNDDE, mediante Reglamento Interno establecerá una estructura organizativa que le permita ejercer con eficacia sus funciones. Las funcionarias y funcionarios que ejerzan actividades de inspección o supervisión serán de libre nombramiento y remoción, conforme a las previsiones contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

De donde se desprende que la Superintendencia querellada se trata de un órgano desconcentrado de la Administración Pública Nacional, que no tiene personalidad jurídica propia, y su personalidad jurídica corresponde a la República Bolivariana de Venezuela, por lo que sin lugar a dudas le corresponde el privilegio en referencia, y en consecuencia se entiende como contradicha la querella funcionarial interpuesta. Así se establece.-

Establecido lo anterior, el Tribunal advierte que mediante auto de fecha 22 de abril de 2015 (según se desprende del folio 26 del expediente judicial) se repuso la causa al estado del emplazamiento del Procurador General de la República, para que procediera a dar contestación del recurso dentro del lapso legalmente correspondiente. De igual forma, se le solicitó la remisión de los antecedentes administrativos y el expediente administrativo personal de DOLLY ALICIA LADERA JIMÉNEZ, dentro de ese mismo lapso indicado.-

Igualmente, en el referido auto, se ordenó la notificación del Vicepresidente Económico de Gobierno y al Superintendente para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos, y se les hizo saber que debía gestionar lo necesario para la remisión a este Despacho de los antecedentes administrativos del caso y el expediente administrativo personal de la querellante. Al tal efecto, se libró oficios 15-0507; 15-0508 y 15-0509.-

En fecha 25 de mayo de 2015, el Alguacil del Tribunal consignó oficios 15-0507; 15-0508 y 15-0509, de fecha 22 de abril de 2015, dirigidos al Procurador General de la República, Vicepresidente Económico de Gobierno, y Superintendente para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos, respectivamente.-

Después de los anteriores trámites, se evidencia que la Administración no remitió los antecedentes administrativos y el expediente administrativo personal de la querellante en la oportunidad procesal correspondiente. En este sentido, es necesario revisar el criterio jurisprudencial establecido en la decisión número 692, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa en fecha 21 de mayo de 2002, recaída en el expediente número 0929, caso: Aserca Airlines, C.A. en el que señaló lo siguiente:

(…)
El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante. (…)

Así pues, también esa misma Sala del Alto Tribunal de la República, en referencia al criterio supra citado, en la decisión número 428 del 22 de febrero de 2006, recaída en el expediente número 2000-0907, caso Mauro Herrera Quintana estableció lo siguiente:

(…)
Aplicando el criterio jurisprudencial arriba transcrito al caso de autos, se observa que las actuaciones administrativas acaecidas con anterioridad al acto de destitución, resultan indispensables para poder comprobar el alegato de indefensión y violación al debido proceso presentado por la parte actora; siendo que de ordinario, correspondería a los recurrentes aportar las pruebas necesarias que fundamenten sus alegatos, en el caso del expediente administrativo se invierte esta carga probatoria, toda vez que el administrado se encuentra imposibilitado de traer dicha prueba al juicio, carga que tiene la Administración, razón por la cual, el incumplimiento por parte de ésta de incorporar al expediente los antecedentes administrativos correspondientes, sólo puede obrar en su contra. (…)

A tono a los criterios anteriormente citados, este Tribunal advierte que la no consignación del expediente administrativo personal de la querellante, teniendo en cuenta la naturaleza del asunto controvertido, opera en contra la Administración por cuanto invierte la carga de la prueba, en el sentido en que esta debe ser quien pruebe que todas las afirmaciones de hecho planteadas por la querellante al Tribunal carecen de sustento fáctico o jurídico, muy especialmente en aquellas que amerite la revisión del expediente personal de la querellante, y así se establece.-

C- De los presuntos falso supuesto y violación del derecho al debido procedimiento administrativo:

Establecido lo anterior, el Tribunal pasa a resolver el fondo del asunto sometido a control contencioso administrativo, y en tal sentido se observa que la querellante hace la siguiente narración sobre los elementos fácticos que envuelven el caso:

La querellante narra que ingresó a la Administración Pública como Abogado I, en fecha 1º de junio de 2008, siendo notificada del ingreso en fecha 9 de octubre de 2008, mediante comunicación de fecha 9 de octubre de 2008, habiendo participado y ganado el concurso público de oposición.-
Asevera que en fecha 15 de septiembre de 2014, recibió oficio identificado con el alfanumérico JL/OF/Nº: 744-2014, de esa misma fecha mediante la cual se le notificó que su relación laboral con Superintendencia para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE) culminaba desde el momento de la recepción del referido oficio. De igual forma se le comunicó que se solicitaría al Ministerio del Poder Popular para la Planificación a fin de que este agotase las gestiones reubicatorias, y se le informó sobre el mes de disponibilidad.-

Relata que en fecha 16 de octubre de 2014, mediante comunicación de esa misma fecha, identificada con el alfanumérico JL/OF/Nº: 001711, la Junta Liquidadora le retiró del Organismo, en virtud del proceso de liquidación y supresión del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, siendo dicho acto administrativo del cual solicita la nulidad.-

En relación al derecho denuncia que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de falso supuesto de derecho. Esgrime que la Junta Liquidadora erró al retirarle del Organismo, bajo el fundamento en una norma de rango sub-legal, prevista en el artículo 7, numeral 16 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Precios Justos, sobre el Régimen de Supresión del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos (SUNDECOP).-

Arguye que con la aplicación de la norma anterior la Administración obvia la disposición Transitoria Tercera del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, que mediante un imperativo-categórico y en virtud del Principio de Continuidad Administrativa ordena que los bienes, los procedimientos y el personal deberán ser trasladados a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE). Invoca a su favor el carácter orgánico de dicho acto de rango legal, conforme a la sentencia número 1 del 23 de enero de 2014, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional.-

Denuncia que es evidente la violación al principio de legalidad de la actividad administrativa, como consecuencia de la concepción del Estado como Estado de derecho, que implica la necesaria sumisión de sus órganos al ordenamiento jurídico, según lo establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 141. Argumenta que ello se materializa al retirarle del Instituto fundamentándose en una norma que no es aplicable al caso concreto, toda vez que conforme a los principios y preceptos constitucionales y legales, y la jerarquización de las normas jurídicas y su relación entre estas, la ley tiene supremacía sobre una norma reglamentaria.-

Resulta oportuno indicar, después de lo anteriormente alegado, que el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa se pronunció sobre el vicio de falso supuesto, mediante sentencia n° 01117, del día 19 de septiembre de 2002, recaída en el expediente n° 16312, caso: Francisco Antonio Gil Martínez, en los términos siguientes:

(…)
A juicio de esta Sala, el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto. (…)

De igual forma, el Máximo Tribunal en Sala Político Administrativa, en sentencia n° 01949, de fecha 11 de diciembre de 2003, recaída en el expediente n° 2002-0742, caso: Aura Grisanti Brandt de Pita, señaló lo siguiente:

(…)
En primer lugar, debe resaltarse que en cuanto al vicio de falso supuesto de hecho esta Sala en reiteradas decisiones ha precisado que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta para dictar el acto en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo; y en relación al vicio de falso supuesto de derecho, ha determinado que para su verificación supone que la Administración para dictar el acto, no haya aplicado o interpretado adecuadamente las normas jurídicas de manera que concuerden con la situación de hecho que dio origen al mismo. (…)

Según los extractos jurisprudenciales del Máximo Tribunal antes citados, puede observarse que el falso supuesto siempre ha sido definido con palabras casi totalmente idénticas; y a la luz de la doctrina, se puede señalar que dicho vicio tiene dos modalidades:

En primer lugar, se destaca el falso supuesto de hecho que se configura con presentar en la decisión elementos fácticos que no se corresponden con la realidad contenida en el expediente administrativo, ya sea por inexistentes o porque hay una falsa valoración, o una errónea calificación de los hechos.-
En segundo lugar, el falso supuesto de derecho que se materializa al aplicar de manera equivoca o errónea una norma jurídica. Debe entenderse que esto sucede cuando se aplica una norma inexistente o que no esté vigente, o bien porque la norma que no corresponde la materia, así como cuando se aplica una consecuencia jurídica distinta a la que corresponde al supuesto de hecho analizado y finalmente cuando existe una prevalencia de normas.-

Puede concluirse que cuando el operador jurídico realiza la operación lógica de la subsunción basándose en una premisa falsa (ya sea la premisa mayor correspondiente a la norma, o la premisa menor correspondiente a los hechos), necesariamente la consecuencia jurídica será errónea y falsa. Por ser un vicio que afecta la causa del acto administrativo, que de estar presente en el acto recurrido, acarreará la nulidad absoluta del mismo.-

Lo anterior hace necesario explorar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo; por cuanto el acto administrativo definitivo debe ser un claro reflejo del expediente administrativo, que de no serlo sería una situación totalmente violatoria de los derechos fundamentales a la defensa y al debido procedimiento administrativo reconocidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en consecuencia nulo de nulidad absoluta por disposición expresa del artículo 25 del Texto Fundamental, desarrollado a su vez por el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.-

Establecidos los lineamientos anteriores, este Tribunal pasa a revisar el contenido de las documentales que obran en el expediente judicial, ante la no remisión del expediente administrativo, a fin de verificar si la situación denunciada por la querellante se puede subsumir en un falso supuesto, y a tal efecto se observa lo siguiente:

Documental en copia simple denominada antecedente de servicio, cursante al folio ocho (8) del expediente judicial.-

Comunicación sin número de fecha 9 de octubre de 2008, suscrita por el presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, dirigido a la querellante, que riela en el folio nueve (9) del expediente, cuyo texto es el siguiente:

(…)
Me dirijo a usted, en oportunidad de hacer de su conocimiento que de acuerdo al Punto de Cuenta Nº 533, Agenda Nº 10, de fecha 09-10-2008 (sic), he autorizado su INGRESO, como ABOGADO I, código de Nómina (sic) Nº 00095, con un Sueldo (sic) Básico (sic) mensual de Bs. F 1.483,00, más un Complemento (sic) de Sueldo (sic) Mensual (sic) de Bs.F (sic) 1.632,00, más una Prima (sic) de Profesionalización (sic) de Bs.F (sic) 467,25, mensual, más Bs.F (sic) 180,00, por Bono (sic) de Transporte (sic) mensual, más los Beneficios que le correspondan por la Homologación (sic) de los mismos aprobados por el MPPILCO (sic), adscrita a la Sala de Conciliación y Arbitraje. Movimiento efectivo a partir del 01/06/2008 (sic).
Dicho Ingreso (sic) es motivado a que Usted (sic), participó y ganó el Concurso (sic) Público (sic) aperturado (sic) en esta Institución, y fue aprobado por parte de VIPLADIN (sic), según Oficio (sic) Nº 5099, de fecha 02 de Octubre (sic) de 2008, con vigencia 01/06/2008 (sic).
Es importante señalar que, de acuerdo al Artículo (sic) 43 de la Ley del Estatuto de la Función Publica, usted estará en período de prueba durante tres (3) meses a partir de la vigencia de dicho ingreso.
Aprovecho la oportunidad para que en nombre del Consejo Directivo, los Directores (sic), los Gerentes (sic) que me acompañan y en el mío propio, saludarle y desearle el mayor de los éxitos en su nuevo cargo.
Sin más a que hacer referencia. (…)

Oficio identificado con el alfanumérico JL/OF/Nº 744-2014, de fecha 15 de septiembre de 2014, suscrito por la Presidenta de la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, y dirigido a la querellante, cursante en el folio once (11) del expediente judicial cuyo tenor es el siguiente:

(…)
La presente tiene como finalidad informarle que en el marco de la ejecución del Proceso (sic) de Supresión (sic) del instituto (sic) para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos (SUNDECOP), según Decreto Presidencial N° 796 del 18/02/2014 (sic), publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 40.358 el 18/02/2014 (sic) y de acuerdo al Artículo 7, Numeral 16, Capítulo II, del Decreto Nº 759 de fecha 29-01-14 (sic) publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 40.347 de fecha 03-02-14 (sic), le notifico que la relación laboral en condición de empleado que mantiene con esta Junta Liquidadora culmina a partir de la fecha de su notificación.
Se hace de su conocimiento, que se solicitará al Ministerio del Poder Popular para la Planificación, que agote la vía para la gestión reubicatoria, dentro del mes siguiente a la fecha de esta notificación, de conformidad con lo establecido en el Artículo 78, numeral 5 último aparte de La Ley del Estatuto de la Función Pública.
Asimismo, se le informa que le serán reconocidos todos y cada uno de los derechos de acuerdo a su condición laboral y conforme a lo previsto en las leyes correspondientes.
Igualmente, se le informa que podrá ejercer los recursos legales que considere conveniente, ante los Organos (sic) competentes.
Agradeciendo la atención a la presente, queda de usted. (…)

Acto administrativo impugnado contenido en el oficio identificado con el alfanumérico JL/OF/Nº: 001711, de fecha 16 de octubre de 2014, suscrito por la Presidenta de la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, dirigido a la querellante, cuyo texto fue citado anteriormente.-

En la oportunidad de promover pruebas, la querellante consignó documental contentiva de la:

“OPINIÓN JURÍDICA SOBRE LA CONTINUIDAD EN LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA Y FINANCIERA ANTE LA SUPRESIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE COSTOS Y PRECIOS JUSTOS (SUNDECOP) Y DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS) ORDENADA MEDIANTE LEY ORGÁNICA DE PRECIOS JUSTOS”

Suscrita por el Consultor Jurídico (encargado) de la Vicepresidencia Ejecutiva de la República (folios 39 al 55 del expediente judicial), cuyas conclusiones son las siguientes:

IV. CONCLUSIONES
Este Órgano Consultor, sobre la base de los argumentos jurídicos anteriormente expuestos, concluye en las siguientes ideas:
IV.1 El Reglamento Parcial del decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos dictado por el Ejecutivo Nacional constituye formalidad suficiente y válida para contener el régimen y detalles de las supresiones ordenadas en la Ley. El Reglamento, Parcial constituye el instrumento idóneo para el desarrollo del mencionado decreto Ley, llenando los vacíos que pudiere generar su interpretación. No encontrando este órgano consultor motivo alguno para deducir la contrariedad de dicho instrumento con el Decreto Ley que le dio origen.
IV.2. Los funcionarios y trabajadores válidamente designados o contratados en su oportunidad por la SUNDECOP o el INDEPABIS, que cumplen funciones o tienen asignadas tareas o responsabilidades en las respectivas estructuras orgánicas y funcionales, continúan en el ejercicio de las mismas, hasta tanto ocurra la finalización de la relación de empleo según el régimen legal aplicable (laboral o funcionarial). En particular, los funcionarios de alto nivel de confianza, y en especial aquellos con atribuciones como cuentadantes u ordenadores de pago, deben seguir cumpliendo sus funciones bajo el principio de continuidad administrativa, y sobre la base de los presupuestos asignados a los respectivos organismos para el presente ejercicio fiscal, el cual ha de ser ejecutado bajo los principios previstos en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público en concordancia con el Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Precios Justos, atendiendo a las atribuciones de la Junta Liquidadora ad hoc, así como las particularidades de dicho régimen especial.
IV.3. Debe entenderse la continuidad administrativa, presupuestaria y financiera de los organismos en supresión, en las condiciones en que se ha venido ejecutando, con la concurrencia del recuso humano a su cargo por ahora, hasta tanto ocurran las condiciones y se den los supuestos establecidos en el Reglamento Parcial del decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos y la nueva Superintendencia creada en dicho Decreto Ley pueda asumir funcional, estructural y presupuestariamente las actividades para las cuales fue concebida. Todo ello en garantía del cumplimiento de la finalidad de dicho Decreto Ley, como instrumento de consecución de las políticas del Estado venezolano, ya que interpretar contrariamente este criterio implicaría la afectación de los objetivos públicos encomendados en la Ley, en detrimento de los venezolanos y venezolanas.
En los anteriores términos queda expuesta la opinión de esta Consultoría Jurídica sobre el asunto sometido a consulta, la cual será remitida a la Superintendencia creada y regulada mediante el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos a los fines de que sirva de marco jurídico aclaratorio de las dudas que pudiera suscitar la interpretación del mencionado Reglamento Parcial.
Así mismo, la presente opinión será remitida al ciudadano Vicepresidente Ejecutivo, a los fines de requerir, a través de la máxima autoridad de esta Vicepresidencia de la República, de considerarlo oportuno y procedente dicho máximo funcionario, la evacuación de la opinión correspondiente por ante la Procuraduría General de la República, como órgano de asesoría del Ejecutivo Nacional. De lo cual mantendremos oportunamente informados a los organismos interesados.
En la Sede (sic) de la Vicepresidencia de la República Bolivariana de Venezuela.
Caracas, a los cuatro (04) días del mes de febrero de 2014.

De igual forma, se observa que la parte querellante promovió prueba de informes dirigida al Vicepresidente Ejecutivo de la República Bolivariana de Venezuela, a fin de que informase sobre el contenido de la documental antes citada. La prueba fue admitida en la oportunidad procesal correspondiente (folio 55) y a tal efecto se libró oficio 15-1108 de fecha 12 de agosto de 2015, recibido en ese Órgano el 23 de septiembre del mismo año.-

En fecha 16 de octubre de 2015, fue recibida comunicación identificada con el alfanumérico DGC/2015-0107, de fecha 14 de octubre de 2015, suscrita por el Director General (encargado) de Consultoría Jurídica de la Vicepresidencia Ejecutiva de la República, mediante la cual responde el oficio remitido a ese Órgano del Poder Ejecutivo y remite copia de la documental antes citada (ver folios 61 al 78 del expediente judicial).-
Visto que las anteriores documentales constan en copias simples y que a su vez reproducen en su contenido documentos administrativos, este Tribunal les otorga valor probatorio puesto que su contenido no fue desvirtuado en el proceso, de acuerdo a lo previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil. Con excepción de la opinión expuesta por el Consultor Jurídico (encargado) de la Vicepresidencia Ejecutiva de la República, toda vez que la misma no es oponible contra el órgano querellado al no ser vinculante para este, y en consecuencia se desecha el valor probatorio de la prueba de informes narrada con anterioridad. Así se establece.-

Ahora bien, se pasa a la revisión de las normas en las que se basa el acto impugnado, y a las que se refiere la querellante, a fin de determinar si las mismas son subsumibles o aplicables a los hechos que constan en el expediente, y así se tiene que el artículo 7º, numeral 16, del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Precios Justos, sobre el Régimen de Supresión del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos (SUNDECOP), publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.347, de fecha 3 de febrero de 2014, establece lo siguiente:

Artículo 7º. Son competencias de la Junta Liquidadora de la SUDECOP y el INDEPABIS:
(…)
16. Elaborar y ejecutar un Plan Laboral de acuerdo a las particularidades de los trabajadores y trabajadoras, mediante la aplicación de jubilaciones, reubicaciones o notificaciones de la terminación de trabajo o de la relación funcionarial, según sea el caso, de conformidad con las leyes que rigen la materia.
En tal sentido, podrá dictar y ejecutar todos los actos que se requieran en materia de personal para la supresión del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos (SUNDECOP).
(…)

De igual forma, se observa que la disposición transitoria tercera del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos establece:

Tercera. La Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos, iniciará sus actividades y funcionamiento inmediatamente a la entrada en vigencia del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley; en consecuencia, los bienes, el personal y los procedimientos en curso, tanto de la Superintendencia de Costos y Precios Justos, como del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, serán trasladados a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos, cuya administración transitoria estará a cargo de una Junta Ad-Hoc (sic), designada por el ciudadano Presidente de la República, que simultáneamente funcionará como Junta Liquidadora de la Superintendencia de Control y Precios Justos, y del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servidos.

El artículo 78, en su numeral 5 y su último aparte de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece:

Artículo 78. El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(…)
5. Por reducción de personal debido a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas o la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente. La reducción de personal será autorizada por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de
(…)
Los funcionarios o funcionarias públicos de carrera que sean objeto de alguna medida de reducción de personal, conforme al numeral 5 de este artículo, antes de ser retirados podrán ser reubicados. A tal fin, gozarán de un mes de disponibilidad a los efectos de su reubicación. En caso de no ser ésta posible, el funcionario o funcionaria público será retirado e incorporado al registro de elegibles.

Resolviendo lo planteado, este Tribunal estima que nada obsta para que la Junta Liquidadora en aplicación de las normas antes citadas pueda dar culminación a las relaciones de empleo público que, en virtud del principio de mérito y oportunidad, considere conveniente finalizar en aras de que el nuevo órgano pueda cumplir y desempeñar mejor la función que le ha sida encomendada por el Legislador. De lo anterior se concluye que no hay contradicción entre la norma de rango legal y la sublegal.-

No obstante lo anterior, este Tribunal Contencioso Administrativo observa que la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, antes de proceder al retiro definitivo de los funcionarios pertenecientes al ente y órgano suprimidos, en ejecución directa e inmediata de las normas legales y sublegales antes trascritas, debe proceder a cumplir con el procedimiento establecido en el último aparte del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, esto como requisito de conformidad con la ley y de validez del acto.-

Lo anterior significa entonces que la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos debe dejar constancia en el expediente personal de la querellante, que ha librado los oficios a los distintos órganos y entes de la Administración a fin de reubicarle, y de la recepción de la respuesta negativa de los órganos y entes a los cuales solicitó la información, para que el retiro sea conforme a lo que establece la norma.-

Ahora bien, como quiera que la Administración omitió la carga de remitir el expediente administrativo, se presume como inexistente el cumplimiento de la formalidad esencial prevista en el artículo 78 eiusdem, consistente en la realización de las gestiones reubicatorias, toda vez que las mismas, según las actas procesales antes narradas, no constan en el expediente judicial. En este sentido, se observa que el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece:

Artículo 19.- Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
(…)
4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. (Negrillas del Tribunal)

De la norma anteriormente citada se observa que la consecuencia jurídica aplicable a los actos que hayan sido dictados con total y absoluta prescindencia del procedimiento legalmente establecido es su nulidad absoluta.-

De tal manera que al no haber sido consignado el expediente administrativo personal de DOLLY ALICIA LADERA JIMÉNEZ, opera la presunción iuris tantum en contra de la parte querellada de no haber sustanciado el procedimiento a que se refiere el aparte final del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.-

En ese sentido, debe señalarse tajantemente que el acto se ve afectado en su presunción de legalidad por la inversión de la carga probatoria que genera la omisión de remitir el expediente administrativo, y por lo tanto la Administración ha de probar en el expediente judicial el cumplimiento de las formalidades esenciales a las que está obligada tanto constitucional como legalmente, para convencer de su legalidad al tribunal contencioso administrativo que ejerza su control judicial-

Por lo tanto, al no estar acreditado en autos que la parte querellada haya dado cumplimiento a las formalidades de librar los oficios a los demás órganos y entes que conforman a la Administración Pública Nacional, a fin de solicitar información sobre la disponibilidad del cargo que ejercía la querellante, ni mucho menos las comunicaciones de esos órganos y entes en donde conste la respuesta negativa a tal información, ha de concluirse que la Administración no logró probar la conformidad a derecho de su actuación, y por lo tanto se verifica que el acto de retiro ha sido dictado con total y absoluta prescindencia del procedimiento legalmente establecido.-

En este sentido, el Tribunal considera que el falso supuesto se verifica en las dos modalidades descritas anteriormente, pero no por la prevalencia de la norma de rango legal sobre la de rango sublegal a las que se refiere la querellante, sino por las siguientes razones: en primer lugar, bajo la modalidad de falso supuesto de hecho, porque señala el acto que la Administración cumplió las gestiones reubicatorias sin que ello conste en el expediente judicial; y en segundo lugar, bajo la modalidad de falso supuesto de derecho por haber aplicado el retiro de la funcionaria, vale decir aplicó la consecuencia jurídica de una norma cuyo presupuesto fáctico no había verificado.-

En virtud de todo lo anterior, este Juzgado Superior se ve forzado a declarar la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el oficio identificado con el alfanumérico JL/OF/Nº: 001711, de fecha 16 de octubre de 2014, suscrito por la Presidenta de la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.-

Ahora bien, visto el contenido del resto de las pretensiones solicitadas, se observa que están dirigidas contra el nuevo órgano creado, vale decir la Superintendencia para la Defensa de los Derechos Socio Económicos. Si bien es cierto que dicho órgano desconcentrado de la Administración Pública Nacional no es aquel de donde emanó el acto impugnado, no es menos cierto que de no haberse producido tal acto la querellante habría pasado a formar parte de su nómina, operando una figura análoga a la institución del Derecho del Trabajo conocida como sustitución de patrono.-

Por tal motivo, en la oportunidad en que se repuso la causa, se ordenó la citación del Procurador General de la República y la notificación del Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos, como legitimado pasivo en el proceso, toda vez que contra ese órgano al cual representa va dirigida una de las pretensiones. De modo que dicho órgano fue llamado como parte al proceso, permitiéndole acceder a los medios de defensa establecidos en la Ley dada su condición de parte en el proceso.-

Por lo tanto, como consecuencia de lo anterior, a fin de reestablecer la situación jurídica infringida, se le ordena al Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos, la reincorporación de la querellante al cargo de Abogado I que ostentaba en el Instituto Nacional para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, u otro de igual jerarquía y remuneración dentro de esa estructura administrativa, con el pago de los sueldos y demás beneficios socioeconómicos dejados de percibir correspondientes a ese cargo, desde el ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, y a fin de determinar el monto exacto correspondiente, se ordena practicar una experticia complementaria del fallo, de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.-

Se advierte que lo decidido no es óbice para dicho Órgano pueda, conforme a los principios de mérito y oportunidad, en razón de sus necesidades de servicio, luego de dar cumplimiento a las obligaciones que impone este fallo, decidir si ejecuta o no las gestiones reubicatorias; para lo cual, si decidiere hacerlo, agotará y dejará constancia, en el expediente personal de la funcionaria, de todas y cada unas de las actuaciones en el marco de ese procedimiento, en estricto cumplimiento del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, con la debida notificación a la funcionaria.-

Por los motivos precedentemente expuestos, resulta forzoso para este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declarar CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta, y así se decide.-

III
DECISIÓN

Por todas y cada una de las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por DOLLY ALICIA LADERA JIMÉNEZ, titular de la cédula de identidad número V- 8.581.141 e inscrita en el Inpreabogado bajo el número 72.978, contra el acto administrativo contenido en el oficio identificado con el alfanumérico JL/OF/Nº: 001711, de fecha 16 de octubre de 2014, suscrito por la Presidenta de la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, y contra la SUPERINTENDENCIA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE).
En consecuencia pasa este administrador de justicia a precisar el dispositivo del presente fallo en los términos siguientes:

PRIMERO: Se DECLARA LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio identificado con el alfanumérico JL/OF/Nº: 001711, de fecha 16 de octubre de 2014, suscrito por la Presidenta de la Junta Liquidadora del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, conforme a los términos expuestos en la parte motiva de esta decisión.-

SEGUNDO: Se ORDENA la reincorporación de la querellante al cargo de Abogado I, o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración con el correspondiente pago de los sueldos, y todos los beneficios socioeconómicos correspondientes dejados de percibir, desde su ilegal retiro hasta el momento de su efectiva reincorporación.-

TERCERO: Se ORDENA la realización de una experticia complementaria del fallo, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, en los términos expresados en la parte motiva de la decisión.-

CUARTO: Se ORDENA la publicación de la sentencia en la página web del Tribunal Supremo de Justicia.-

PUBLÍQUESE Y REGÍSTRESE

Dada, firmada y sellada en el Despacho del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la ciudad de Caracas a los cinco (05) días del mes de noviembre del año dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.

EMERSON LUÍS MORO PÉREZ

EL JUEZ
GABRIEL JOSÉ RODRÍGUEZ PONCE

EL SECRETARIO

En la misma fecha, siendo las diez horas exactas de la mañana (10:00 a.m.) se publicó y registró la anterior decisión quedando anotada bajo el asiento número ____ dando cumplimiento a lo ordenado en el dispositivo del presente fallo.-

GABRIEL JOSÉ RODRÍGUEZ PONCE

EL SECRETARIO

Expediente. Nº 07496.-
ELMP/GJRP/Jahc.-