TSJ Regiones - Decisión

Sentencia Interlocutoria N° 002/2020

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
PODER JUDICIAL
Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario de la
Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas
Caracas, 10 de marzo de 2020
209º y 161º

ASUNTO: AP41-U-2019-000044

En fecha 2 de diciembre de 2019, los abogados Neptalí Martínez López, Miguel Bravo Valverde y Miguel José Bravo Otero, venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad Nos. V-6.916.376, V-8.227.967, V-23.682.986, respectivamente, abogados inscritos en el Inpreabogado bajo el Nos. 33.000, 33.166 y 288.643, en el mismo orden, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil “CONTROLES DE VALVULAS, C.A”, interpusieron Recurso Contencioso Tributario conjuntamente con pretensión de Amparo Constitucional Cautelar contra la Resolución Nº SNAT/GGCA/GCA/2017-PA-008-00019, emanada de la Gerencia General de Control Aduanero y Tributario del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), de fecha 4 de junio de 2019, en la que se impuso multa por monto total de catorce millones cuatrocientos ocho mil seiscientos cuatro Bolívares con cincuenta céntimos, (Bs. 14.408.604,50) de conformidad con lo establecido en el artículo 177 literal 2.2 de la Ley Orgánica de Aduanas, y se ordenó la remisión del expediente al Ministerio Público a fin de iniciar el respectivo procedimiento de acuerdo a lo dispuesto en el Código Orgánico Procesal Penal, por cuanto existe la presunción de comisión de ilícitos cambiarios sancionados con pena restrictiva de libertad.
Una vez recibido el presente expediente por la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario del Área Metropolitana de Caracas, fue asignado el presente recurso contencioso tributario por distribución al Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario, el cual dio entrada bajo el N° AP41-U-2019-000044, mediante auto de fecha 9 de diciembre de 2019, ordenando practicar las notificaciones a los ciudadanos Procurador General de la República y al Gerente General de Servicios Jurídicos del SENIAT, los fines de la admisión o inadmisión del referido Recurso.
Posteriormente, en fecha 19 de febrero de 2020, el Juez Superior Segundo de lo Contencioso Tributario, declaró su Inhibición al conocimiento del juicio, por lo cual procedió a redistribuirse por la URDD de estos Tribunales correspondiendo a este Órgano Jurisdiccional el conocimiento del recurso contencioso tributario, siendo recibido en fecha 2 de marzo de 2020.
El 5 de marzo de 2020, se le dio entrada a la causa en referencia, ordenándose librar notificaciones a los Viceprocurador General de la República Bolivariana de Venezuela, de acuerdo a lo establecido en los artículos 93 y 94 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de la Ley de Reforma Parcial de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al Fiscal Trigésimo Primero del Ministerio Público a Nivel Nacional con Competencia en Materia Contencioso Administrativa y Tributaria, a la Gerencia General de Servicios Jurídicos del SENIAT y a la prenombrada contribuyente, a los fines de la admisión o inadmisión y posterior sustanciación del recurso. Así mismo, vista la pretensión de Amparo Constitucional Cautelar incoada conjuntamente con el recurso contencioso tributario, se ordenó proceder de acuerdo a lo previsto en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
La acción de amparo es ejercida por la contribuyente con la finalidad de que se ordene a la Administración Tributaria Nacional que se suspendan los efectos del acto administrativo impugnado en el recurso principal, por presuntamente conculcar sus derechos constitucionales consagrados en el artículo 49 ordinales 1°, 2° y 4°, en relación con los artículos 137, 138 y 139 de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: derecho al debido proceso y a la defensa, violación por extralimitación de atribuciones, violación a la presunción de inocencia, y usurpación de funciones.
Este Órgano Jurisdiccional de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, para resolver sobre el amparo cautelar solicitado, procede en consecuencia a pronunciarse los siguientes términos:
I
DE LA ADMISIÓN PROVISIONAL

De acuerdo con lo señalado por la Jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con motivo del caso Marvin Sierra, Sentencia Nº 402 del 20 de marzo de 2001, en la cual la Sala indicó que en aquellos casos en los cuales sea interpuesto un recurso contencioso de anulación conjuntamente con una acción cautelar de amparo constitucional, el Órgano Jurisdiccional deberá decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los solos fines de revisar la petición cautelar de amparo constitucional; a tal efecto corresponderá examinar las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, todo ello de conformidad con lo previsto en el artículo 5, parágrafo único de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuestión que será verificada en una decisión posterior al momento de la admisión definitiva que se realice en atención a lo previsto en los artículos 259 y 266 del vigente Código Orgánico Tributario.
Asimismo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado la posibilidad de que los Tribunales Contenciosos puedan admitir provisionalmente el recurso del cual se trate, con el fin de resolver aspectos que se le planteen durante el proceso, Sentencia N° 01636 del 30 de septiembre de 2004, caso Panadería y Pastelería Sierra Nevada C.A.
Respecto a lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia manifestó lo siguiente:
“(…) la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil (…)”
De lo anterior se desprende, que puede el Juez Contencioso Tributario admitir provisionalmente el recurso en los términos arriba señalados, a los efectos de pronunciarse acerca de la solicitud de medida cautelar y aún decretar la procedencia de dicha medida sin notificar a las partes sin que se viole el derecho a la defensa, por cuanto existe la posibilidad de oponerse de acuerdo a lo previsto en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.
Aplicando analógicamente dicho criterio al caso de autos, el Tribunal considera necesario decidir sobre la admisión provisional del presente Recurso Contencioso Tributario, a los fines de pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada, sin proferir pronunciamiento en lo que respecta a la caducidad de la acción. Es una resolución provisional que no sustituye el pronunciamiento definitivo a que se contrae el artículo 293 del Código Orgánico Tributario ni trae como consecuencia la apertura del lapso probatorio previsto en el artículo 294 eiusdem.
En consecuencia, pasa este Tribunal a decidir sobre la admisión provisional del recurso interpuesto, solo a los fines de pronunciarse sobre la acción de amparo cautelar constitucional incoada por la recurrente.
En el caso de autos están cumplidos los requisitos de admisibilidad como son la cualidad del recurrente al probar el interés legítimo personal y directo en el ejercicio de la acción por parte de la sociedad mercantil CONTROLES DE VÁLVULAS, CONTROVAL, C.A., contra la cual va dirigido el acto impugnado y la legitimidad de sus apoderados, así como la competencia del Tribunal tanto por la materia (tributaria) como por el territorio, al ocurrir el hecho en la jurisdicción de este Tribunal, razón por la cual se admite provisionalmente el recurso.
II
DE LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR

En esta oportunidad corresponde conocer y decidir acerca de la solicitud de amparo cautelar, atendiendo al contenido de lo establecido en la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y el Código Orgánico Tributario, sin entrar a decidir sobre el fondo de la controversia, lo cual se deja para la sentencia definitiva.
Ha señalado la doctrina del Alto Tribunal que en el caso de la interposición de un recurso contencioso-administrativo o de una acción popular de inconstitucionalidad de leyes y demás actos normativos, ejercidos de manera conjunta con el amparo constitucional, éste último reviste un carácter accesorio, al punto de que la competencia para conocer de la medida de tutela viene determinada por la competencia de la acción principal.
Dentro de ese contexto, afirma nuestro Máximo Tribunal que luce adecuado destacar el carácter cautelar que distingue al amparo ejercido de manera conjunta y en virtud del cual se persigue otorgar a la parte afectada en su esfera de derechos constitucionales, una protección provisional, pero inmediata dada la naturaleza de la lesión, permitiendo así la restitución de la situación jurídica infringida al estado en que se encontraba antes de que ocurriera la violación, mientras se dicta decisión definitiva en el juicio principal.
En este sentido, queda absolutamente claro para quien juzga, que ni la admisión provisional, ni el decreto de una medida cautelar sería violatorio del derecho a la defensa de la parte contraria, ni violatoria del debido proceso, ya que la parte contra quien obre la medida tendría la posibilidad de formular oposición, conforme a lo previsto en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
El amparo cautelar es una institución jurídica, que guarda similitud con las llamadas providencias cautelares o medidas cautelares, a través de esta acción se persigue el resguardo y el restablecimiento provisional, de alguna garantía o derecho, que considere el particular se le está violentando. Al ser el amparo cautelar, una institución que guarda relación con la naturaleza jurídica y el alcance de las medidas cautelares, el Juez que conozca de éste para su debida admisión (inadmisión), procedencia (improcedencia); deberá evaluar prima facie, el cumplimiento de dos requisitos, a saber: la existencia de un fumus boni iuris constitucional y la existencia de un periculum in damni constitucional.
En cuanto a la existencia de un fumus boni iuris constitucional, se aprecia que el amparo constitucional cautelar tiene como característica, que la posición jurídica del querellante se concrete en un derecho o una garantía constitucional. Es decir, de todo amparo constitucional cautelar surge la necesidad de la apariencia de certeza o de credibilidad de un derecho constitucional invocado por parte del sujeto que solicita en amparo. En cuanto a la existencia de un periculum in damni constitucional, se observa que la noción de periculum in mora resulta insuficiente pues la misma se contrae a la eficacia de la sentencia que se dicte, es decir, de su ejecutabilidad, en cambio la noción de periculum in damni implica un fundado temor de daño inminente, patente, causal y manifiesto en la esfera jurídica del justiciable.
Para que el amparo cautelar sea tramitado, deben llenarse los extremos de admisibilidad ut supra descritos. En cuanto a su procedencia; este procederá contra todo acto emanado de la administración pública, y sus efectos no deben entenderse como vinculantes para la decisión que debe tomar el juez de la causa. Al respecto la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 115, de febrero 2017, (Caso Antonio José Varela) estableció que, el hecho de que se declare procedente la solicitud de amparo cautelar, no implica necesariamente que la decisión que recaiga sobre el recurso de nulidad, deba favorecer al recurrente ya que el amparo cautelar persigue una protección temporal.
En este orden de ideas y de los alegatos expuestos por la representación judicial de la sociedad mercantil CONTROLES DE VÁLVULAS, CONTROVAL, C.A., se observa la denuncia de vulneración de los derechos consagrados en el artículo 49 ordinales 1°, 2° y 4°, en relación los artículos 137, 138 y 139 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: al derecho a la defensa y al debido proceso, derecho a la presunción de inocencia y al juez natural, por supuesta usurpación de autoridad y abuso o desviación de poder.
Así las cosas, con respecto a la efectiva protección de los derechos y principios constitucionales, ha sido pacífica la jurisprudencia del Alto Tribunal de la República al establecer como requisito fundamental para la procedencia de la acción de amparo constitucional, que la lesión denunciada sea actual o por lo menos inminente. En consecuencia, perdería sentido el efecto restablecedor de situaciones jurídicas, cuando el objeto perseguido con el ejercicio de esta acción esté dirigido a recuperar la vigencia de un derecho constitucional que no ha sido vulnerado o cuya violación no sea tan próxima que amerite una protección especial.
Dicho lo anterior y analizados los fundamentos de la referida acción, se debe necesariamente señalar que la jurisprudencia patria ha sido pacífica en sostener que para establecer el fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, debe basarse el sentenciador en criterios objetivos definidos, extraídos del estudio del caso concreto.
Para ello, es necesario para el Tribunal observar la argumentación de la recurrente en cuanto a:
Sobre la supuesta violación al derecho a la defensa y al debido proceso
En el caso de autos, y de las actas que conforman el expediente en esta etapa inicial del procedimiento judicial, se observa que la Sociedad Mercantil CONTROLES DE VÁLVULAS CONTROVAL, C.A. fue notificada en fecha 17 de agosto de 2017, de la Providencia Administrativa N° SNAT/GGCAT/GCA/2017/PA-0048 emitida el 10 de agosto de 2017, por el Gerente General de Control Aduanero y Tributario del SENIAT (folio 33 del expediente judicial), en la cual se autorizó a la funcionaria Yenny Mejías, titular de la cédula de identidad N° 12.459.338, adscrita a la Gerencia antes mencionada, para ejercer funciones de control posterior sobre las operaciones, los regímenes y actividades aduaneras correspondiente a los períodos 2014-2016 de la contribuyente accionante. En la misma fecha, se levantó Acta de Requerimiento N° SNAT/GGCAT/GCA/2017/PA-0048-01, mediante la cual se solicitó a la Sociedad Mercantil en cuestión la documentación en ella descrita (folios 151 y 152 del expediente judicial).
Motivado a lo anterior, en fecha 31 de agosto de 2017, se recibió en la Gerencia de Control Aduanero parte de la documentación requerida, así como escrito explicativo por parte de la contribuyente, levantándose a tal fin el Acta de Recepción N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-02, según consta a los folios 53 al 57 del expediente judicial. Luego, el 21 de septiembre de 2017, se levantó Acta de Recepción N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-03 dejando constancia del recibo de documentación allí descrita (folio 58 del expediente judicial), así como nuevo escrito explicativo por parte de la accionante, cursante a los folios 59 al 61 del expediente.
El 28 de mayo de 2018, se suscribió Acta Constancia N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-04 (folios 62 al 69 del expediente), a través de la cual se informó al contribuyente que la Gerencia General de Control Aduanero y Tributario del SENIAT, mantuvo dudas razonables sobre la veracidad o exactitud de los datos o documentos presentados, siendo en esa misma fecha notificada el Acta de Requerimiento N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-05 (folios 70 y 71), solicitando documentación allí señalada. Sobre ésta última actuación se consignó escrito explicativo en fecha 13 de junio de 2018 (folios 99 y 100 del expediente).
En fecha 11 de junio de 2018, se levantó Acta de Recepción N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-06 (folio 72), recibiendo documentación detallada en la misma, así como escrito explicativo de la contribuyente (folios 73 al 75), siendo que, posteriormente, el 15 de agosto de 2018, se levantó nueva Acta de Requerimiento N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-07 (folios 76 al 79), siendo ésta última actuación ratificada por medio de Acta de Requerimiento N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-08, (folios 80 al 93).
El 8 de octubre de 2018, se levantó Acta de Recepción N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-09 (folio 94) dejando constancia del recibo de documentación descrita en la misma. En esa oportunidad la contribuyente accionante presentó escrito explicativo (folios 95 y 96). Luego, el 11 de septiembre de 2018, la sociedad accionante consignó escrito explicativo, relacionado con el Acta de Requerimiento N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-07 (folios 97 y 98 del expediente).
Con fundamento en las actuaciones anteriores, la Gerencia General de Control Aduanero y Tributario del SENIAT procedió, en fecha 4 de junio de 2019, a dictar la Resolución N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-00019, en la cual se detalló presuntas infracciones contenidas en la Ley Orgánica de Aduanas, imponiendo multa total de Bs. 14.408.604,50 conforme a lo establecido en el artículo 177 literal 2.2 de la Ley supra mencionada, y recomendando la remisión de copia certificada del expediente al Ministerio Público, a fin de iniciar el respectivo procedimiento de acuerdo a lo dispuesto en el Código Orgánico Procesal Penal de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley del Régimen Cambiario y sus ilícitos, vista la determinación en las actuaciones fiscales de supuestos elementos que suponen la comisión de ilícitos cambiarios sancionados con pena restrictiva de libertad entre otros. El acto definitivo anterior, fue notificado en fecha 14 de octubre de 2019, en la persona del Vicepresidente de la Sociedad Mercantil CONTROLES DE VÁLVULAS CONTROVAL, C.A.
Contra el acto administrativo antes descrito, los apoderados judiciales de la recurrente en cuestión solicitaron, en el caso que nos ocupa, Amparo Cautelar, alegando que “(…) es patente y clara la violación de los derechos constitucionales consagrados en el artículo 49 ordinales 1°, 2° y 4°, en relación con los artículos 137, 138 y 139 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo que debe llevar (…) a concluir que debe preservarse la integridad de esos derechos ante el riesgo de que la decisión del recurso de nulidad cause a (su) patrocinada un perjuicio irreparable...”
Continúan exponiendo que “Los fundamentos de hecho y de derecho del presente recurso demuestran ‘per se’ la grosera transgresión del ordenamiento jurídico por parte de la Gerencia General Aduanera y Tributaria del SENIAT al dictar el ACTO ADMINISTRATIVO impugnado, habida cuenta que: a) emitió una ‘resolución’ sin observancia del procedimiento de fiscalización y determinación previsto en los artículos 187 al 203 del Código Orgánico Tributario; b) incurrió en una extralimitación de atribuciones, pues estableció para fundamentar su sanción, la presunta existencia de un uso ilícito de divisas preferenciales, cuya determinación y competencia le era ajena; c) infringió el principio de presunción de inocencia de (su) representada, al admitir, sin prueba alguna que lo soportara, la infracción de normas que acarrean responsabilidad penal (ilícito cambiario y contrabando); y d) usurpó funciones privativas del Ministerio de Finanzas o del Ministerio Público, en violación del derecho de (su) representada de ser juzgada por jueces naturales, al establecer la presunta comisión de ilícitos cambiarios sin que esos órganos hubieren previamente determinado el uso indebido de divisas sometidas al régimen especial cambiario; y e) impuso el pago de una multa por más de catorce de (sic) millones de bolívares soberanos basado en el uso indebido de divisas preferenciales por parte de (su) representada, cuando las importaciones que fueron fiscalizadas, no estuvieron sometidas al régimen especial cambiario y por tanto no soportadas en divisas preferenciales.”
En este sentido, el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece que la solicitud constitucional procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucional, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz, acorde con la protección constitucional.
Ahora bien, vistas las anteriores actuaciones, este Tribunal, realiza las siguientes consideraciones, con la advertencia de que el sentenciador deberá cuidar que el análisis que realice no se traduzca en una declaratoria concreta respecto a la legalidad o no del acto impugnado, cuestión que constituiría un “prejuzgamiento” respecto al fondo del juicio, contrario a los caracteres de provisionalidad, reversibilidad y accesoriedad que definen a este tipo de amparo. (Vid. sentencias de la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal Nros. 0183 y 01280 de fechas 14 de febrero de 2008 y 23 de noviembre de 2016, casos: Banesco, Banco Universal C.A. y Banco Activo C.A. Banco Universal, respectivamente):
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, define el Estado como un Estado social de derecho y de justicia, que propugna una serie de principios y valores, sin pretender negar los valores y fines del Estado liberal, como la libertad y la igualdad, al contrario, los asume y les da una dimensión humana y se persigue hacerlos efectivos dándole una base y contenido material. Así, el proceso en un Estado social de derecho y de justicia no puede buscar otra cosa que la verdad y la justicia, privilegiando la actividad probatoria, debiendo hacerla inmaculada, transparente, idónea, responsable, igualitaria, accesible y dinámica, siendo actualmente la regla que el juez deba sentenciar conforme a lo alegado y probado en la causa.
En este sentido, el artículo 49 del Texto Constitucional establece:
El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia:
1º La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y disponer del tiempo y de los medios adecuado para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta constitución y la ley.
… omissis…

Asimismo, el Tribunal Supremo de Justicia, a través de Sentencia N° 02, de fecha 24 de enero de 2001, dictada por la Sala Constitucional, concibió el derecho a la defensa y al debido proceso, del siguiente modo:
El derecho a la defensa y el debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas. En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias.
Por su parte, los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, gozan de jerarquía constitucional, también consagran el derecho al debido proceso.
En este sentido, el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos señala que
Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal.
Igualmente, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala en el numeral 1 de su artículo 14 que
Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil.
Finalmente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), dispone en el numeral 1 de su artículo 8 que
Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
Como surge notoriamente del texto de estas normas internacionales, y en aplicación directa al caso que nos ocupa, el debido proceso debe existir dentro del procedimiento contencioso tributario, ya que los tres Pactos señalan “determinación de sus derechos y obligaciones” e, incluso, el Pacto de San José de Costa Rica le agrega el calificativo de “fiscal”. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso. El individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes. En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos.
En este punto, es importante resaltar, sin que lo presente prejuzgue pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, por cuanto, ello le es vedado al Juez por imperio de Ley ante solicitudes como la del caso de marras, que la actuación de la administración se encuentra regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías constitucionales de los administrados. Es decir, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso por ser la misma de orden constitucional. Siendo un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.
En esta misma tónica, nuestro Máximo Tribunal se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el alcance del derecho al debido proceso. Destaca en esta materia la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 17 de febrero de 2000 (Caso Juan Carlos Pareja Perdomo), en la cual la Sala expuso lo siguiente:
El artículo 49 del Texto Fundamental vigente consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
Ahora bien, precisado el amplio alcance del derecho Constitucional al debido proceso corresponde referirnos al contenido del mismo. El debido proceso es un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías, posiciones o situaciones jurídicas, que se traducen en una diversidad de derechos adscritos a un sujeto por una norma jurídica y que estaría conformado, entre otros, por el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, el derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, el derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, el derecho a obtener una resolución de fondo fundada en Derecho, a ser juzgado por jueces naturales, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, el derecho a la ejecución de las sentencias, todos los cuales se desprenden de la interpretación de los ochos numerales que consagra el artículo 49 del Texto Fundamental.
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia antes indicada (caso Juan Carlos Pareja Perdomo), también se refirió al contenido del derecho al debido proceso al precisar que:
La doctrina comparada, al estudiar el contenido y alcance del derecho al debido proceso ha precisado que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, que este derecho no debe configurarse aisladamente, sino vincularse a otros derechos fundamentales como lo son, el derecho a la tutela efectiva y el derecho al respeto de la dignidad de la persona humana. Forma parte de este fundamental derecho y garantía, constatar que la actividad del funcionario, en el ejercicio de su potestad sancionatoria y disciplinaria, se ajustó a los principios fundamentales y superiores que rigen esta materia, es decir, al principio de legalidad formal, mediante el cual, la facultad de sancionar se atribuye a la Administración Pública con suficiente cobertura legal; al principio de legalidad material, que implica la tipicidad referida a la necesidad de que los presupuestos de la sanción o pena estén perfectamente delimitados de manera precisa en la ley; el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa; el principio de la tutela efectiva; el derecho a la presunción de inocencia, entre otros.
En otro fallo, pero ahora de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, de fecha 24 de enero de 2001, en el caso Supermercado Fátima S.R.L, la Sala señaló, con referencia a los procedimientos sancionatorios, específicamente el procedimiento de clausura de establecimientos, que:
…el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas…
Analizado el alcance y contenido del derecho al debido proceso, atañe dilucidar si al imponer la Administración Tributaria las sanciones contenidas en el acto administrativo impugnado a través del recurso contencioso tributario de marras, es decir, al dictar la Resolución N° SNAT/GGCA/2017-PA-0048-00019, se cumplieron con los lineamientos de este derecho Constitucional, sin violentar el derecho constitucional del debido proceso del contribuyente sancionado, especialmente, verificar si se ha puesto en tela de juicio que el denominado procedimiento de verificación, que es el procedimiento administrativo por excelencia que utiliza la Administración Tributaria para la determinación tributaria y la imposición de sanciones corporales y/o pecuniarias, el cual está previsto en los artículos 187 al 203 del Código Orgánico Tributario, y cuya actuación fiscal debe contener: (...) los requisitos mínimos que debe tener todo procedimiento penal tributario para ser considerado como válido, de manera que pueda entenderse que la potestad sancionatoria de la Administración Tributaria ha sido ejercida adecuadamente; y consecuencialmente si la verificación entendida como procedimiento penal tributario mantiene las debidas y adecuadas relaciones con las garantías mínimas indispensables para el imputado en esta serie de procesos, de acuerdo con la Constitución... (Weffe, 2004, 308).
Como soporte a lo anterior, el Tribunal Noveno Superior Contencioso Tributario en sentencia del 17 de septiembre de 2004, en el caso Inversiones Garden Place 002 C.A., se expresó en los términos siguientes:
Aún en los procesos de verificación la Administración Tributaria debe observar las garantías mínimas y luego de pasar por las tres etapas: apertura, pruebas y decisión, puede aplicar las sanciones pertinentes, pero no antes, como lo hizo en el procedimiento que aplicó a la agraviada, cuando la sancionó “de plano” mediante el cierre del establecimiento, por ello se debe considerar que si no se ha observado el lapso probatorio o el debido proceso a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela la agraviada se presume inocente (...) este sentenciador constitucional observa que se ha violado el Derecho al Debido Proceso, toda vez que todo proceso sin excepción debe permitir la posibilidad de que el presunto infractor pueda defenderse, ante la obligación que tiene la Administración Tributaria de traer al expediente administrativo sustanciado al efecto, las pruebas para fundamentar sus acusaciones, es decir, la Administración Tributaria tiene en el presente caso la carga de la prueba para desvirtuar la inocencia, cosa que no se observa en las actas procesales y que no se deduce su cumplimiento de las exposiciones orales hechas por las partes del presente proceso.
De igual modo, el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas en sentencia de fecha 24 de mayo del año 2006 (Caso: Hidromáticos Diana C.A.) señaló lo siguiente:
...como se puede apreciar las actuaciones realizadas por la Administración Tributaria (…), no cumplen con los requisitos mínimos y esenciales del Artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tanto es así que la Administración Tributaria obvia el procedimiento administrativo, incurriendo en violación al debido proceso, y a la presunción de inocencia, ya que indistintamente cual fuere el procedimiento aplicable el Código Orgánico Tributario el Artículo 148, señala que “Las normas contenidas en esta sección serán aplicables a los procedimientos de carácter tributario en sede administrativa, sin perjuicio de las establecidas en las leyes y demás normas tributarias. En caso de situaciones que no puedan resolverse conforme a las disposiciones de esta sección, se aplicarán supletoriamente las normas que rigen los procedimientos administrativos y judiciales que más se avengan a su naturaleza y fines.
Luego el Artículo 158 del Código Orgánico Tributario establece que dicho lapso probatorio no podrá ser inferior a 10 días hábiles, cuando señala que “El término de prueba será fijado de acuerdo con la importancia y complejidad de cada caso, y no podrá ser inferior a diez (10) días hábiles. En los asuntos de mero derecho se prescindirá del término de prueba, de oficio o a petición de parte.”
Lo anterior obliga a que la Administración Tributaria, deba respetar por lo menos los 10 días hábiles a que hace referencia el Código Orgánico Tributario, norma rectora de esos procedimientos de naturaleza tributaria, incluso aquellos que terminan en una sanción y, basta que se compruebe que no se ha cumplido con el lapso probatorio para que se compruebe tanto la violación a la Presunción de Inocencia, como el Derecho al Debido Proceso, incluso el Derecho a la Defensa, toda vez que no se ha constituido la sanción con las garantías mínimas. Como quiera entonces que la Administración Tributaria realizó la investigación y aplicó el cierre el mismo día, como mínimo debió esperar al día siguiente para que surtiera efecto la notificación lo cual no hizo, razón por la cual esta situación es violatoria del Debido Proceso, a la Presunción de Inocencia y en consecuencia al Derecho a la Defensa. Así se declara.
Por otra parte, y aunado a todo lo anterior, se ha argumentado que tanto en el proceso contencioso tributario, como en el procedimiento administrativo en general, se produce una confusión de roles procesales al ser el fisco juez y parte, además, titular del bien jurídico afectado; por consiguiente, el juez administrativo no puede actuar con independencia e imparcialidad. Esa falta de objetividad no se subsana mediante el control judicial, ya que la revisión judicial se produce con posterioridad a la efectivización de la sanción, es decir, que en la ejecución de la sanción nunca interviene un juez independiente e imparcial, violándose por ende la garantía Constitucional del debido proceso.
Por lo anterior, este Tribunal observa que si la decisión del recurso contencioso tributario fuere favorable al contribuyente, dicho pronunciamiento llegará cuando éste ya haya cumplido la pena, por ello, a criterio de este Tribunal se estaría violando la garantía constitucional del debido proceso, ya que a la contribuyente se le habría imputado de una sanción de naturaleza tributaria penal negándosele el derecho de revisión judicial previo a la aplicación de la misma; siendo así resulta forzoso para este Tribunal suspender las sanciones contenidas en la Resolución N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-00019, emanada de la Gerencia General de Control Aduanero y Tributario del SENIAT en fecha 4 de junio de 2019, impuestas por la Administración Tributaria Nacional, por cuanto, es imperioso de acuerdo a lo solicitado por el actor la revisión del referido acto administrativo, a los fines de garantizar al justiciable el derecho constitucional al debido proceso, toda vez que con los elementos cursantes hasta esta etapa del proceso, sin emitir opinión sobre el fondo de la controversia, pareciese que en el procedimiento a través del cual se impusieron no se garantizó la participación activa del contribuyente y su derecho a ser oído por una autoridad completamente independiente e imparcial. Así se declara.
Así las cosas, lo anterior conduce a la existencia del fumus boni iuris, por lo que habiéndose verificado el referido requisito no se considera necesario analizar el periculum in damni, por cuanto éste se verifica con la sola constatación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación. En consecuencia, se acuerda como mandamiento de amparo cautelar, la suspensión de los efectos de la Resolución N° SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0048-00019, emanada de la Gerencia General de Control Aduanero y Tributario del SENIAT en fecha 4 de junio de 2019, en toda su extensión, hasta tanto haya sentencia definitivamente firme en la causa. Así se decide.
De acuerdo a las consideraciones anteriores, a juicio de este Tribunal, en el presente caso existen elementos que demuestran la presunción de violación del derecho constitucional al debido proceso y a la defensa invocados por la recurrente de autos, razón por la cual, resulta inoficioso entrar a analizar la denuncia de violación del resto de los derechos argüidos por la recurrente.
Se advierte que el precedente análisis no puede considerarse como un prejuzgamiento sobre el fondo del asunto, pues está basado en un conocimiento provisional del caso, siendo relevante destacar que la presente decisión en nada constituye un pronunciamiento definitivo, ya que éste se producirá, en todo caso, al resolver el recurso contencioso tributario incoado por la Sociedad Mercantil CONTROLES DE VÁLVULAS CONTROVAL, C.A. Asi se establece.
III
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, este Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
i) Se ADMITE provisionalmente el recurso contencioso tributario interpuesto en fecha 2 de diciembre de 2019, por los apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil “CONTROLES DE VÁLVULAS CONTROVAL, C.A”.
ii) PROCEDENTE la medida cautelar de amparo constitucional solicitada conjuntamente con la interposición del recurso contencioso tributario por la contribuyente CONTROLES DE VÁLVULAS CONTROVAL, C.A.
iii) Se ordena a la Gerencia General de Control Aduanero y Tributario del SENIAT, abstenerse a ejecutar total o parcialmente la Resolución Nº SNAT/GGCA/GCA/2017-PA-008-00019, emanada de dicha Gerencia en fecha 4 de junio de 2019, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en el recurso contencioso tributario.
Notifíquese al ciudadano Vice Procurador General de la República de la presente sentencia interlocutoria. Líbrese Oficio.
Dada, firmada y sellada en la Sala del Despacho del Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario, en Caracas, a los diez (10) días del mes de marzo del año dos mil veinte (2020). Años 209º de la Independencia y 161º de la Federación.
La Jueza,

Ruth Isis Joubi Saghir
La Secretaria,

Iessika I. Moreno Ramírez

Asunto Nº AP41-U-2019-000044