TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
JUZGADO SUPERIOR ESTADAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA
CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO LARA
Barquisimeto, veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
215º y 167º

Exp. Nº KP02-N-2026-000034.-

En fecha 19 de marzo de 2026, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (No Penal) de Barquisimeto, el presente asunto contentivo de MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA AUTÓNOMA DE PROTECCIÓN, interpuesto por los ciudadanos RAFAEL ALBERTO ROJAS VARGAS y LEOPOLDO ANTONIO MARZULLO GONZÁLEZ, venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad Nros V-9.546.224 y V-4.452.463, respectivamente; en su condición de Presidente Encargado y Secretario de Finanzas del Colegio de Médicos del Estado Lara, debidamente asistidos por el Abogado ALONSO JOSÉ MACIAS LUIS, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 123.776, conforme a lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concatenado con los artículos 04 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y los criterios jurisprudenciales emanados de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 03-11-2010, caso: Astivenca Astilleros de Venezuela, y Sala Político Administrativa bajo la sentencia N° 01145, de fecha 14-11-2018 (f-01 al f-11).
En fecha 23 de marzo de 2026, este Tribunal deja constancia que en fecha 20 de marzo de 2026, se recibió ante este Juzgado Superior (f-13).
En tal sentido, este Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, pasa a revisar los términos en que ha sido planteada la presente acción, para lo cual se observa lo siguiente:
-I-
MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA AUTÓNOMA DE PROTECCIÓN
Mediante escrito presentando en fecha 19 de marzo de 2026, la parte actora presentó Medida Cautelar Innominada Autónoma de Protección, con base en las consideraciones de hecho y de derecho señaladas a continuación:
Que “(…) Mediante correo electrónico colegiodemedicoslara@yahoo.es, se envió al BANCO PROVINCIAL, solicitud de actualización cambio de firmas autorizadas conjuntamente con los documentos estatutarios del Colegio, declaración del impuesto sobre la renta, y la renuncia del Dr. Rene Rivas al cargo de Presidente, tal documentación fue recibida en la misma fecha mediante el correo electrónico hermes.sandoval@bbva.com (…)”.
Que “(…) En fecha 18 de febrero de 2026, a través de mensajería Whatsapp, el ciudadano Hermes Sandoval en su condición de Gerente de la Agencia Barquisimeto Centro del Banco Provincial, responde la solicitud argumentando lo siguiente: “… no podemos aprobar el cambio en sistema…” (…)”.
Que “(…) En virtud de la negativa transmitida a través de mensajería Whatsapp, en la misma fecha, es decir el 18 de febrero de 2026, se enviaron vía correo electrónico hermes.sandoval@bbva.com, las documentales solicitadas por el BANCO PROVINCIAL, conjuntamente con una nueva comunicación donde se expresa pormenorizadamente los acontecimientos acaecidos con la constitución de la Junta Directiva del Colegio de Médicos del Estado Lara, así como con la renuncia del Dr. Rene Rivas y el permiso solicitado por el Dr. Carlos Angulo, ambos en su condición de Presidente del ente gremial (…)”.
Que “(…) el Banco Provincial negó la sustitución de las firmas autorizadas, siendo que es un hecho público, notorio y comunicacional que de manera continua, ininterrumpida y reiterada, hemos ejercido los cargos de Presidente Encargado y Secretario de Finanzas del Colegio de Médicos del Estado Lara, por tal motivo, la negativa de cambio de firmas autorizadas carece de fundamento, impidiendo con ello el normal desenvolvimiento de la gestión administrativa del ente gremial, al no poder disponer de los fondos depositados en tal institución financiera, lo que conlleva indefectiblemente a que él Colegio de Médicos del Estado Lara no pueda cumplir con las obligaciones de toda índole y naturaleza tales como la cancelación de los compromisos válidamente adquiridos con proveedores de bienes y servicios (cancelación de certificados médicos, reparación de infraestructuras, ejecución de proyectos de mejoramiento de aéreas verdes y comunes, entre otras); cancelación de sueldos y salarios de los trabajadores adscritos al ente gremial; pagos de impuestos de carácter nacional, estadal y municipal, entre otros compromisos adquiridos válidamente por el Colegio de Médicos del Estado Lara (…)”.
Que “(…) En el presente caso se señala que la presunción de buen derecho deriva del hecho cierto que el BANCO PROVICIAL, negó la sustitución de firmas autorizadas de la cuenta bancaria que el Colegio de Médicos del Estado Lara, apertura con dicha institución, todo ello luego de recibir los recaudos solicitados y conociendo la situación administrativa que presenta la actual Junta Directiva, en vista de la renuncia del Dr. Rene Rivas y la solicitud de permiso realizada por el Dr. Carlos Angulo, ambos en su condición de Presidente del ente gremial (…)”.
Que “(…) En periculum in mora devendría de la negativa de sustitución de firmas autorizadas realizada en fechas 18 y 19 de febrero de 2026, situación que implica que al no contar con las firmas autorizadas imposibilita al ente gremial disponer libremente de los fondos allí represados, lo que implica la imposibilidad material de poder cumplir con todos los compromisos de cualquier naturaleza válidamente adquiridos por el Colegio de Médicos del Estado Lara, trayendo con ello un daño y un perjuicio irreparable al gremio médico del Estado Lara (…)”.
Finalmente, solicita “(…) SEA DECRETADA CON LUGAR la MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA AUTÓNOMA DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES DEL COLEGIO DE MÉDICOS DEL ESTADO LARA Y SUS AGREMIADOS, EN LA CUAL SE SIRVA OFICIAR AL BANCO PROVINCIAL A LOS FINES QUE PERMITA EL CAMBIO DE FIRMA PARA QUE LOS CIUDADANOS RAFAEL ALBERTO ROJAS VARGAS, PRESIDENTE ENCARGADO, Y LEOPOLDO ANTONIO MARZULLO GONZALEZ, SECRETARIO DE FINANZAS, PUEDAN MOVILIZAR, CUMPLIR Y HONRAR LOS COMPROMISOS VALIDAMENTE ADQUIRIDOS Y QUE LO ORDENADO POR EL TRIBUNAL SEA SUFICIENTE A LO EXIGIDO POR EL BANCO PROVINCIAL, EN CUANTO A LO RELATIVO AL REQUISITO PARA EL CAMBIO DE FIRMA, ASI COMO MOVILIAZCION DE LAS CUENTAS (…)”.
-II-
DE LA COMPETENCIA DE ESTE ÓRGANO JURISDICCIONAL
Corresponde a este Juzgado pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer del presente asunto y a tal efecto, se observa que se ha intentado una MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA AUTÓNOMA DE PROTECCIÓN. Por tanto, como quiera que esta acción así ejercida reviste un carácter cautelar, es preciso indicar lo dispuesto en los Artículos de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa publicada en la Gaceta Oficial N° 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, que establecen lo siguiente:
Artículo 4: El Juez o Jueza es el rector del proceso y debe impulsarlo de oficio o a petición de parte, hasta su conclusión.
El Juez o Jueza Contencioso Administrativo está investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aún de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración Pública, según el caso concreto, en protección y continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa.
Artículo 104: A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva. El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a lo intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso. En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

Asimismo, de la revisión de las actas procesales, se revela que la presente acción fue interpuesta por el Presidente Encargado y el Secretario de Finanzas del Colegio de Médicos del Estado Lara, por lo que quien aquí decide, considera oportuno traer a colación que, la jurisprudencia y la doctrina han sido constantes en admitir que el control jurisdiccional contencioso administrativo de aquellas acciones que puedan intentarse por los Colegios Profesionales, como personas jurídicas de derecho público corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por tanto se evidencia que la competencia para conocer de las acciones ejercidas por los Colegios Profesionales, pertenece a la Jurisdicción Contencioso administrativa, y por ende a los Juzgados Superiores Estadales Contencioso Administrativo con competencia en la jurisdicción donde se hayan generado, por tanto se determina que se encuentra verificada su competencia para conocer y decidir el presente asunto. En consecuencia, este Tribunal cuyo control judicial en sede contencioso administrativa se extiende al Estado Lara, declara su competencia para conocer y decidir el presente asunto. Así se decide.-
-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada la competencia de este Órgano Jurisdiccional, se reitera lo expuesto y se procede a emitir pronunciamiento sobre la admisibilidad de la acción interpuesta por los ciudadanos RAFAEL ALBERTO ROJAS VARGAS y LEOPOLDO ANTONIO MARZULLO GONZÁLEZ, venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad Nros V-9.546.224 y V-4.452.463, respectivamente; en su condición de Presidente Encargado y Secretario de Finanzas del Colegio de Médicos del Estado Lara, debidamente asistidos por el Abogado ALONSO JOSÉ MACIAS LUIS, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 123.776.
En este sentido, resulta pertinente delimitar el objeto que persigue la acción de amparo por parte de la accionante, a saber:
Solicita “(…) SEA DECRETADA CON LUGAR la MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA AUTÓNOMA DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES DEL COLEGIO DE MÉDICOS DEL ESTADO LARA Y SUS AGREMIADOS, EN LA CUAL SE SIRVA OFICIAR AL BANCO PROVINCIAL A LOS FINES QUE PERMITA EL CAMBIO DE FIRMA PARA QUE LOS CIUDADANOS RAFAEL ALBERTO ROJAS VARGAS, PRESIDENTE ENCARGADO, Y LEOPOLDO ANTONIO MARZULLO GONZALEZ, SECRETARIO DE FINANZAS, PUEDAN MOVILIZAR, CUMPLIR Y HONRAR LOS COMPROMISOS VALIDAMENTE ADQUIRIDOS Y QUE LO ORDENADO POR EL TRIBUNAL SEA SUFICIENTE A LO EXIGIDO POR EL BANCO PROVINCIAL, EN CUANTO A LO RELATIVO AL REQUISITO PARA EL CAMBIO DE FIRMA, ASI COMO MOVILIAZCION DE LAS CUENTAS (…)”.
De este modo, este Juzgado Superior observa que lo pretendido con la presente acción es se decrete una medida cautelar innominada autónoma a los fines de que se oficie al Banco Provincial para que permita el cambio de firma y la movilización de las cuentas por parte de los ciudadanos Rafael Alberto Rojas Vargas, Presidente Encargado, y Leopoldo Antonio Marzullo González, Secretario de Finanzas.
Ahora bien, determinado lo anterior, pasa este Tribunal a pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente acción.
En este sentido, es preciso señalar que la tutela judicial efectiva se erige como derecho fundamental en la mayoría de los estados modernos, en virtud del cual, en términos generales, se garantiza el acceso de los justiciables a los órganos de la administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses frente a actuaciones de terceros o situaciones que pudieran ser adversas a los mismos; tal como lo señala el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que establece: “Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de justica para hacer valer sus derechos e intereses, incluidos los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y obtener con prontitud la decisión correspondiente a los mismos”.
Sin embargo, dada la naturaleza de la acción pretendida, es oportuno destacar que la procedencia o dictamen de este tipo de medidas, además de la concurrencia de una situación de urgencia, requiere de una fuerte probabilidad cercana a la certeza y no la simple verosimilitud, esto es, un tipo de “fumus boni iuris cualificado” del cual se desprenda la inequívoca convicción de que efectivamente lo requerido es jurídicamente atendible.
De este modo, es de hacer notar que según la definición anteriormente citada existe la posibilidad de que este tipo de medidas sean dictadas inauditam alteram pars, sin embargo, al menos desde la óptica constitucional venezolana, debe necesariamente discreparse de tal posición fundamentalmente porque siendo tales medidas, acciones a través de las cuales se puede resolver de forma definitiva el asunto o controversia planteada, resulta imprescindible garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso de la persona contra quien se pretenda imponer la medida; independientemente de que el peticionante pruebe la existencia de un “fumus boni iuris” cualificado.
La derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia organizó “transitoriamente” la Jurisdicción Contencioso Administrativa, mientras se dictaba la Ley especial que regulara tal jurisdicción. En este sentido, dicha Ley en su artículo 136 establecía como única medida cautelar la suspensión de efectos de los actos administrativos de efectos particulares, siendo que en todos los demás casos en los cuales no procedía tal medida, debían aplicarse las disposiciones del Código de Procedimiento Civil en virtud de la remisión que efectuaba el artículo 88 de la derogada Ley en comento.
Posteriormente, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia es derogada por la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia cuyo texto normativo en su artículo 21 párrafo 22° mantuvo la posibilidad de suspensión de efectos, en lo que concierne a actos administrativos de efectos particulares cuya nulidad fuere solicitada; prácticamente en términos similares a los previstos en el artículo 136 de la derogada Ley, con la salvedad de que estableció la obligación de exigir caución al solicitante de la medida, cuestión que en la Ley precedente resultaba de carácter potestativo para el Juez.
Adicionalmente, como novedad, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia estableció en el artículo 19 párrafo 11° la posibilidad expresa de las partes de solicitar, en cualquier estado y grado del proceso, y el Tribunal acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que se estimasen pertinentes para resguardar la apariencias de buen derecho invocada y garantizar las resultas del juicio, siempre que dichas medidas no prejuzgasen sobre la decisión definitiva; hecho esto que sin duda alguna constituyó el reconocimiento expresó del denominado poder cautelar general del Juez Contencioso Administrativo.
Ahora bien, en el año 2010 entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, regulando el tema cautelar en los artículos 4 previsto en el título I relativo a “Disposiciones Fundamentales” y el artículo 104 previsto en el capítulo V relativo a “Procedimiento de las medidas cautelares”, los cuales establecen:
Impulso del procedimiento. “(…) Artículo 4. El Juez o Jueza es el rector del proceso y debe impulsarlo de oficio o a petición de parte, hasta su conclusión. El Juez o Jueza Contencioso Administrativo está investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aun de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración Pública, según el caso concreto, en protección y continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y su correcta actividad administrativa (…)”.
Del análisis de la disposición legal antes transcrita en primer lugar se desprende el rol del Juez Contencioso Administrativo como rector del proceso, función esta que corresponde no solo a los Jueces que conforman tan especial jurisdicción, sino también a todos los Jueces de la República, siendo que, en ejercicio de tal estatus, tiene el inexorable deber de impulsar el proceso hasta la conclusión, inclusive de forma oficiosa.
De igual forma se evidencia que el Juez Contencioso Administrativo se encuentra investido de las más amplias facultades cautelares, pudiendo dictar, de oficio cualquier medida necesaria y adecuada con la situación de hecho presentada; no haciéndose mención expresa a la clásica y típica medida cautelar de la materia relativa a la suspensión de efectos de los actos administrativos.
Así, se tiene entonces que la norma en comento consagra legalmente lo que ya había sido objeto de reconocimiento jurisprudencial hace ya tiempo, esto es, el amplio e innominado poder cautelar general del Juez Contencioso Administrativo, que no se limita a un solo tipo de medida, sino que se adapta a las necesidades de la tutela judicial efectiva de cada caso en concreto, pudiendo consistir, como en el caso de las cautelares innominadas del Código de Procedimiento Civil, en autorizar o prohibir la ejecución de determinados actos y adoptar las providencias que tengan por objeto hacer cesar la continuidad de la lesión.
Por su parte, el artículo 104 de la Ley en comento, regula los aspectos sustanciales de las medidas cautelares en el Contencioso Administrativo particularmente lo relacionado con su objeto y extremos de procedencia, estableciendo expresamente que:
Requisitos de procebilidad. “(…) Artículo 104. A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia de buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva (…)”.
Del análisis de la disposición legal transcrita se desprende que legislador reiteró, una vez más, el poder cautelar general e innominado en favor del Juez Contencioso Administrativo. Adicionalmente se observa que además de los clásicos presupuestos para el otorgamiento de las medidas cautelares como lo son el “fumus boni iuris” y el “periculum in mora” presentes en el citado artículo bajo análisis cuando se hace referencia al resguardo de la apariencia del buen derecho y garantizar las resultas del juicio, se constata que fueron consagrados dos nuevos requisitos de procedencia, como lo son los relativos a la ponderación de los “intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego” y la prohibición de prejuzgar sobre la decisión definitiva.
La exigencia en la ponderación de los intereses implica el deber del Juez de evaluar y colocar sobre una balanza, el derecho o interés que sostiene el demandante frente a los intereses públicos generales y colectivos, que pudieran verse afectados en ese caso concreto por el decreto de la medida en cuestión, así como evaluar cualquier otra circunstancia y hacer la ponderación debida según su sano juicio, teniendo entonces que determinar cuál interés debe prevalecer para poder tomar una decisión.
De la lectura del artículo 4 se infiere claramente que tales potestades cautelares deben ser ejercidas en el curso de determinado proceso, pues justamente la norma en cuestión resalta el rol del Juez como director del proceso, condición esta que tiene el deber de impulsarlo hasta su conclusión, inclusive de oficio, si ello fuere necesario.
Similar consideración resulta aplicable en el caso del artículo 104, cuya lectura evidencia clara y meridianamente que dicho poder cautelar general debe necesaria e indefectiblemente en el marco de un proceso judicial, pues esta conclusión es la que se desprende cuando el legislador realiza reiteradas menciones a un proceso jurisdiccional tales como las siguientes: “en cualquier estado y grado del procedimiento”, “garantizar las resultas del juicio” y “mientras dure el proceso”.
Se destaca que no se pone en duda el carácter amplio de las potestades cautelares del Juez Contencioso Administrativo, lo cual, según fue analizado, está totalmente claro, pero si el ámbito y los límites dentro de los que pueden y deben ser ejercidas tales potestades, los cuales no son otros más que los derivados de un proceso jurisdiccional principal (pendente Litis), iniciado, e inclusive, próximo a iniciar, del cual derivaría el carácter y naturaleza cautelar de las medidas que fueren dictadas con fundamento en dicha disposición normativa en virtud de su instrumentalidad y accesoriedad.
Sobre la naturaleza de la pretensión, este órgano jurisdiccional observa que la parte actora solicita una medida cautelar de carácter autónomo. Al respecto, resulta imperativo señalar que, conforme al criterio reiterado de la Sala Constitucional (vid. sentencia N° 94 de fecha 19 de febrero de 2010), la tutela cautelar no constituye un fin en sí mismo, sino un instrumento garante de la eficacia de la decisión definitiva. Por tanto, su excepcionalidad es la regla. Sobre la ponderación de intereses, la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal ha establecido, de manera vinculante, que para la procedencia de medidas cautelares contra los actos de la administración (y de manera más rigurosa en el ejercicio de cautelares autónomas), el solicitante tiene la carga probatoria de demostrar el fumus boni iuris y el periculum in mora, pero adicionalmente –y con carácter determinante- debe realizarse una ponderación de los intereses públicos y colectivos.
En el presente caso, la solicitud carece de la carga argumentativa mínima que permita a este juzgador verificar:
La existencia de una gravedad extrema y un peligro inminente que justifique la interrupción del iter procesal ordinario.
La concreción del interés colectivo afectado frente al interés particular del accionante; La Sala Político Administrativa es clara al disponer que el juez debe realizar un juicio de proporcionalidad donde el interés público prevalezca o, al menos, no sea vulnerado irrazonablemente por la medida solicitada.
Sobre la falta de acreditación, los accionistas han omitido aportar los elementos objetivos que permitan a este Juzgado Superior realizar dicho estudio de proporcionalidad;Al no demostrarse la certeza del daño, a intereses públicos concretizados, la pretensión se torna inadmisible, toda vez que la falta de cumplimiento de estos presupuestos jurisprudenciales vinculantes hace inviable el ejercicio de la potestad cautelar, so pena de incurrir en una desnaturalización de la función jurisdiccional y un riesgo al orden publico administrativo.
Actualmente, La Sala Político Administrativa ha modificado el criterio para admitir la interposición de medidas cautelares autónomas, es decir, que no dependan de un juicio principal, tal como puede observarse en la Nº Sentencia: 0407, bajo la ponencia del Magistrado Malaquías Gil Rodríguez, de fecha 11 de agosto de 2022, en la cual se dicto lo siguiente:
“(…) pasa esta Sala a resolver sobre la posibilidad de dictar medidas cautelares “autónomas” en el caso de autos y, para ello se observa:
En el caso bajo análisis, los apoderados judiciales de la República solicitaron ante las entonces Cortes de lo Contencioso Administrativo “medida cautelar innominada autónoma” sobre “todos los bienes muebles e inmuebles, tangibles e intangibles pertenecientes a la sociedad mercantil CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT, S.A.”, con ocasión de una serie de contratos de obras suscritos entre la precitada empresa y distintos órganos y entes del Estado venezolano.
Así, en el marco de esa solicitud y ante la declinatoria de competencia efectuada por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, esta Sala emitió la decisión Nro. 01145 en fecha 15 de noviembre de 2018, en la cual se ordenó notificar a la Procuraduría General de la República a fin que informara los particulares que fueron descritos en la narrativa del presente fallo, los cuales se plantearon dado que a pesar de ser la pretensión formulada por la parte actora de naturaleza cautelar, no estaba claro en el libelo cuál era la demanda principal de la que -supondría- dependerían tales medidas cautelares y, a partir de ello, definir si eventualmente resultaba competente o no para conocer el asunto.
En tal sentido, esta Sala sostuvo respecto al caso debatido, en la referida sentencia Nro. 01145 del 15 de noviembre de 2018, lo siguiente:
“(…) Lo extenso de la anterior transcripción se justifica en el hecho que permite evidenciar de manera cierta, que la Sala Constitucional ya ha admitido que pueden dictarse medidas cautelares sin que estas estén revestidas de su principal característica que la informan (instrumentalidad), sin embargo, la interpretación expuesta en el fallo en cuestión también es precisa al limitar tales decretos cautelares a los supuestos permitidos por las leyes.
Entre los casos establecidos en el ordenamiento jurídico venezolano referidos por la propia Sala Constitucional en el citado criterio jurisprudencial, están aquellas disposiciones contenidas en la Ley de Arbitraje Comercial (artículo 26), Ley Orgánica de Aduanas (artículo 87) y la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (artículo 196). Adicionalmente a estos instrumentos jurídicos, debe aludirse al Código Orgánico Tributario (artículo 296) y a la Ley sobre el Derecho de Autor (artículos 111 y 112).
De esta manera, es obvio que el juez en sede cautelar y, en particular, el juez contencioso administrativo solo puede decretar tales medidas pero de forma restrictiva, lo que implica que no frente a cualquier petición puede aplicar su potestad sino sólo en aquellas situaciones que ha sido permitida y determinada por el legislador.
Así las cosas, esta Sala en atención a lo expuesto advierte que las leyes que regulan la jurisdicción contencioso administrativa -en general-, exigen que las medidas cautelares sean solicitadas de manera instrumental y accesoria a una demanda o recurso principal, lo cual se deriva de los artículos que contemplan dichas potestades, tales como son los artículos 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, éstos últimos aplicables de manera supletoria.
Ello tiene una gran incidencia en el caso de autos, pues a fin de determinar si esta Sala tiene competencia para conocer el asunto, resulta de suma importancia definir cuál es el juicio principal que pretendieron instaurar las sustitutas de la Procuraduría General de la República y del que dependerían las medidas cautelares requeridas en ese contexto.
En efecto, dicha exigencia se deriva además de las reglas que regulan los criterios atributivos de competencia de esta Máxima Instancia dispuestas tanto en el artículo 23 de la citada Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo así como el artículo 26 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia, en cuyos textos se describen las diversas acciones que pueden ser sometidas a su conocimiento y las cuales se caracterizan básicamente por la cuantía de la demanda y/o por el órgano que emanó el acto administrativo, el hecho o la omisión que se presume lesivos a los derechos e intereses de los justiciables”.
En virtud de ello, vistos los razonamientos plasmados en la decisión Nro. 01145 de fecha 15 de noviembre de 2018, consideró esta Sala en el citado fallo que si bien se admite la posibilidad de dictarse medidas cautelares sin que estén revestidas de su principal característica que la informan (instrumentalidad), lo cierto es que ello solo puede ocurrir -en el caso venezolano- en los supuestos permitidos por las leyes; sin embargo, remarcó que no era el caso de autos una de esas excepciones.
No obstante lo antes expuesto, un estudio más detallado de la cuestión debatida lleva ahora a la Sala a un replanteamiento respecto a su resolución, en atención a la naturaleza de la acción, a la garantía de la tutela judicial efectiva y a las potestades conferidas por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes a los jueces contenciosos administrativos en el marco del Estado Social de Derecho y de Justicia.
En efecto, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia se ha pronunciado con relación a los cometidos de los órganos del Poder Público en el Estado Social de Derecho y de Justicia, en los siguientes términos:
“(…) Asimismo, se advierte que constituida la República como un Estado Social de Derecho y de Justicia, se observa que el mismo debe velar por la protección y resguardo efectivo de los derechos de los ciudadanos, y propender y dirigir su actuación no sólo en el ámbito social, sino en el aspecto económico con la finalidad de ir disminuyendo el desequilibrio existente en nuestra sociedad. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 85 del 24 de enero de 2002,
caso: ‘Asodeviprilara’).
Tal actuación no solo se centra en el dictamen de leyes, o en la resolución de conflictos por los órganos jurisdiccionales tomando en cuenta el desequilibrio actual de nuestras sociedades, sino que imponen una obligación jurídica que en determinadas ocasionadas viene imbuida de un formato moral, que requiere que los órganos integrantes del Poder Público asuman roles y funciones necesarios para el desarrollo económico, social y cultural de la colectividad.
Esto viene reflejado en la obligación del Estado Venezolano de asegurar unos cometidos sociales básicos para el desarrollo del ser humano, el cual no se satisface únicamente con su sola existencia, sino que requiere de unos medios organizativos y subjetivos que aseguren su desenvolvimiento adecuado dentro de la sociedad. Dichos cometidos consagrados en nuestro Texto Constitucional en su Preámbulo, constituyen una directriz en el desarrollo de sus funciones, y surge correlativamente un deber para los órganos jurisdiccionales y muy en especial para esta Sala Constitucional en la interpretación y adecuación social y real de tales valores superiores a un fin de bienestar y progreso social.
Así pues, se aprecia que el fin último y objeto primordial del Estado (ex artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), es el desarrollo del ser humano y la consecución de prosperidad social, siendo éste su núcleo de protección, por lo que deben disponerse y ejecutarse todas aquellas medidas necesarias y relevantes para la propensión del mismo; en caso contrario, estaríamos afirmando la existencia y creación de un ser innatural, inocuo e ineficaz de contenido y acción.
En base a estos postulados y finalidades del Estado, los cuales son asumidos por la mayoría de las Constituciones modernas, y son concebidos no sólo como un mero número de normas rectoras de las Instituciones Políticas del Estado, sino como un conjunto efectivo de normas jurídicas contentivas de deberes y derechos de los ciudadanos, las cuales se incorporan y confluyen en un juego de inter-relación con los ciudadanos en un sistema de valores jurídicos, sociales, económicos y políticos que deben permitir su desarrollo dentro de una sociedad armónica, es que el Estado debe reinterpretar sus funciones en la búsqueda de la protección de los valores de justicia social y de dignidad humana (…)”. (Sentencia de la Sala Constitucional Nro. 957 del 25 de mayo de 2007, caso: José Félix Guerrero y otros).
En conexión con lo reseñado, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nro. 1067 de fecha 3 de noviembre de 2010, caso: Astivenca Astilleros de Venezuela, C.A., respecto a las medidas cautelares anticipadas, ha establecido:
“(…) Por otra parte, esta Sala observa que frente al presente reconocimiento del poder cautelar general de los órganos que integran el Poder Judicial, podría argumentarse en contra, que se obvia el carácter instrumental de las medidas cautelares, que se concreta en la pendencia de las mismas a un proceso principal.
Ciertamente, esta Sala reconoce que como principio general se deduce la necesidad de que las medidas cautelares se soliciten, como muy pronto, al momento de la interposición de la demanda, pero ello en forma alguna niega la existencia y necesidad de reconocer, la posibilidad de solicitar medidas cautelares antes de la interposición de la respectiva acción o, incluso sin que ello deba verificarse con posterioridad”.
Bajo esa línea argumentativa, observa esta Sala que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se dio paso a un amplio poder cautelar general e innominado a los jueces y juezas de la jurisdicción, el cual se encuentra preceptuado en los artículos 4 y 104 eiusdem, los cuales prevén:
“Artículo 4. El Juez o Jueza es el rector del proceso y debe impulsarlo de oficio o a petición de parte, hasta su conclusión.
El Juez Contencioso Administrativo está investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aún de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración Pública, según el caso concreto, en protección y continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa”.
“Artículo 104. A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante”.
En ese orden de ideas, esta Sala Político-Administrativa mediante sentencia Nro. 01716 de fecha 1º de diciembre de 2009, caso: Estado Mérida Vs. Construcciones y Servicios, C.A., ratificada entre otros, en el fallo Nro. 476 del 13 de abril de 2011, recaído en el caso: Hidroven Vs. Seguros Nuevo Mundo, S.A., dejó sentado:
“(…) Ahora bien, debe señalarse que tanto la doctrina como la jurisprudencia han admitido las medidas cautelares, partiendo de la base de la amplia potestad del juez para garantizar preventivamente la eficacia de la sentencia que dictará al decidir el fondo de la controversia. En efecto, uno de las garantías más importantes en todo Estado de Derecho es la de la tutela judicial efectiva, conformada por otros derechos entre los cuales se destaca el derecho a la tutela judicial cautelar. En este sentido, las medidas cautelares son parte del derecho a la defensa, teniendo como base la propia función del juez para juzgar y ejecutar lo juzgado, quien, además, se encuentra habilitado para emitir cualquier tipo de medida cautelar que se requiera, según el caso concreto, para así garantizar la eficacia de la sentencia que decida el fondo de la controversia.
Desde este escenario, puede el juez decretar -efectivamente- todo tipo de mandamientos, entre los cuales se encuentran las medidas anticipativas, que han sido definidas por el Maestro Piero Calamandrei como las que a diferencia de las conservativas-tendientes a garantizar un estado de hechos incólumes para que sea posible la ejecución del fallo principal-, estas en cambio tienen su utilidad en adelantar o anticipar los efectos de la sentencia de fondo.
Ahora bien, tal como ha afirmado la doctrina las medidas cautelares son un medio para el logro de la justicia, de donde se deriva su naturaleza instrumental, teniendo como límite natural el no constituirse en sentencia definitiva. Además, las referidas medidas detentan un carácter provisional, pues el juez no queda atado a la cautelar antes dictada para decidir el fondo del asunto, sino que siempre existirá la posibilidad de revertir la situación provisional creada. (Vid. Sentencia de esta Sala No. 00451 del 11 de mayo de 2004).
Es necesario acotar, además, que las medidas positivas o anticipativas, especialmente deben cumplir con el requisito de la reversibilidad, esto es, que el mandamiento que provisionalmente se conceda pueda posteriormente -en caso de que se desestime la pretensión principal- revocarse y revertir sus efectos, sin mayor inconveniente, a la situación jurídica que con él se modificó, volviendo las cosas a su estado original (…)”.
Con vista al fallo antes transcrito, se observa que esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha reconocido el alcance constitucional de las medidas anticipativas al vincularlas con la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, advirtiendo que estas no pueden constituirse en sentencia definitiva, toda vez que pueden ser perfectamente reversibles o indemnizables, en especie o su equivalente. (Vid., sentencias de esta Sala Nros. 451 del 11 de mayo de 2004, 1716 del 2 de diciembre de 2009 y 476 del 13 de abril de 2011, casos: Inspectoría General de Tribunales Vs. Comisión de Financiamiento y Restructuración del Sistema Judicial; Estado Mérida Vs. COYSERCA; e Hidroven Vs. Seguros Nuevo Mundo, S.A., respectivamente).
Además, en reiteradas oportunidades ha señalado la Sala que la garantía de la tutela judicial efectiva, prevista en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no se agota con el libre acceso a los órganos de administración de justicia, ni con la posibilidad de obtener un pronunciamiento expedito o de hacer efectiva la ejecución de un fallo, sino también con la protección anticipada de los intereses y derechos en juego, cuando estos se encuentren apegados a la legalidad. Por tal razón, el ordenamiento jurídico coloca a disposición de los justiciables un conjunto de medidas de naturaleza preventiva, destinadas a procurar la protección anticipada de quien acude a juicio alegando ser titular de una posición o situación jurídico-subjetiva susceptible de ser protegida, de forma que el transcurso del tiempo no obre contra quien tiene la razón. [Vid., sentencias de esta Sala Nros. 00064 del 27 de enero de 2016 y 00156 del 22 de junio de 2022, casos: Corporación Eléctrica Nacional, S.A., (CORPOELEC) y Banco de Comercio Exterior, C.A. (BANCOEX), respectivamente].
Por otra parte, en materia contencioso tributaria, esta Sala advirtió que las medidas cautelares autónomas previstas en los artículos 296 al 301 del entonces vigente Código Orgánico Tributario de 2001, tienen un carácter instrumental y su naturaleza es provisional e incidental, conforme se refleja a continuación:
“(…) La anterior precisión resulta de suma relevancia, ya que si bien el proceso que dio lugar a la presente controversia alude a una medida cautelar solicitada por vía principal ante la jurisdicción tributaria, ello, sin embargo, no desconoce el carácter instrumental de dicha providencia, en el sentido que, no obstante se instó sin que existiese una demanda o juicio principal que le diere sustento, su naturaleza provisional e incidental no se ve en modo alguno afectada por tal circunstancia.
En efecto, se trata simplemente de una incidencia cautelar previa a la interposición de una acción principal que, no distinto de como sucede con las incidencias cautelares nacidas en el contexto de un juicio previamente instaurado, precisa para su declaratoria de los mismos requisitos de procedencia previstos en el Código Orgánico Tributario, y cuyas oposiciones se tramitan a través del procedimiento contemplado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
Dicho esto, cabe igualmente acotar, que el juicio principal cuyas resultas debía garantizar la medida de embargo decretada nunca fue incoado, por cuanto de los autos se desprende que la sociedad mercantil destinataria de la medida pagó íntegramente al Fisco Nacional el crédito adeudado, lo que motivó que la representación fiscal solicitase al a quo el levantamiento de la medida; situación que, lógicamente, vaciaba de contenido a la cautelar acordada, en tanto se había extinguido toda posibilidad de instar el juicio principal en el que habría de ventilarse la procedencia del crédito por aquella avalado (…)”. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 85 del 27 de enero de 2010).
Con fundamento en la doctrina judicial parcialmente transcrita, visto que las medidas cautelares autónomas tienen carácter preventivo e instrumental, su naturaleza es provisional e incidental y son previas a la eventual interposición de una acción principal, pues en el caso concreto de materializarse el cumplimiento de los contratos que se pretende asegurar con esta medida, la misma decaería y, por el contrario, si el incumplimiento se produce daría lugar al ejercicio de una acción principal a la cual quedaría supeditada; esta Sala Político-Administrativa concluye que es posible dictar de oficio o a petición de parte este tipo de medidas preventivas de acuerdo con lo previsto en los artículos 4 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se determina.
En virtud de lo expresado, esta Sala reconsidera el criterio que había adelantado respecto a que las leyes que regulan la jurisdicción contencioso administrativa exigen que las medidas cautelares sean solicitadas de manera instrumental y accesoria a una demanda o recurso principal, adoptado en el caso de autos en la sentencia Nro. 01145 del 15 de noviembre de 2018, estableciendo la imposibilidad de interponer y tramitar medidas preventivas autónomas. Así se dispone.
Por lo tanto, esta Máxima Instancia modifica el criterio sostenido a partir de la decisión Nro. 01145 de fecha 15 de noviembre de 2018, en el entendido de que es admisible la interposición de medidas cautelares innominadas autónomas como la de autos en la jurisdicción contencioso administrativa, siempre que se cumpla con los requisitos de ley para su procedencia, entre los cuales se halla la ponderación de los “(…) intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego (…)”. Así se declara.

Del criterio ut supra citado, se concluye que la falta de acreditación de los accionantes al omitir los elementos objetivos que permitan probar sus alegatos al no demostrar la certeza del daño e intereses públicos concretizados, lo cual en el presente caso no se considera cubierto. En virtud de lo anterior, este Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo, considera que la presente acción interpuesta, debe declararse INADMISIBLE, toda vez que la falta de cumplimiento de estos presupuestos jurisprudenciales vinculantes hace inviable el ejercicio de la potestad cautelar, so pena de incurrir en una sana desnaturalización de la función jurisdiccional y un riesgo al orden publico administrativo. Así se declara.-
-IV-
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, actuando en sede constitucional, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:
PRIMERO: su COMPETENCIA para conocer la presente acción de MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA AUTÓNOMA DE PROTECCIÓN, interpuesto por los ciudadanos RAFAEL ALBERTO ROJAS VARGAS y LEOPOLDO ANTONIO MARZULLO GONZALEZ, venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad Nros V-9.546.224 y V-4.452.463, respectivamente; en su condición de Presidente Encargado y Secretario de Finanzas del Colegio de Médicos del Estado Lara, debidamente asistidos por el Abogado ALONSO JOSÉ MACIAS LUIS, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 123.776.
SEGUNDO: INADMISIBLE la presente acción de MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA AUTÓNOMA DE PROTECCIÓN.
TERCERO: No hay condenatoria en costas dada la naturaleza de la acción.
Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.
Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, en Barquisimeto a los veintiséis (26) días del mes de marzo del año dos mil veintiséis (2026). Años: 215º de la Independencia y 167º de la Federación.

La Jueza Suplente,

Abg. Jennifer Natalit Alfonzo Álvarez.-
La Secretaria Temporal,

Abg. Chrys Fernández.-

Publicada en su fecha a las 3:15 p.m.

La Secretaria Temporal,